Nová ázijská investičná banka do infraštruktúry Príliš veľa rozruchu okolo čínskej federálnej akadémie
working paper_security_policy_2016_02.pdf
1. AIIB v skratke
16. januára 2016 sa v jej sídle v Pekingu uskutočnil slávnostný ceremoniál zakladania Ázijskej infraštruktúry investičnej banky (AIIB). Prvýkrát projekt sformulovala čínska vláda pri príležitosti samitu APEC na Bali v októbri 2013 a po roku rokovaní bola zakladateľská listina podpísaná v júni 2015. Banka má 57 zakladajúcich členov, z toho 14 členských štátov EÚ. Prezidentom je bývalý čínsky námestník ministra financií Jin Liqun. Cieľom banky je podpora ekonomického rozvoja v regióne financovaním infraštruktúry, najmä v oblastiach energetiky, dopravy, telekomunikácií a rozvoja miest.
Členstvo je otvorené pre štáty, ktoré sú členmi Ázijskej rozvojovej banky (ADB) alebo Medzinárodnej banky pre obnovu a rozvoj, ktorá je súčasťou skupiny Svetovej banky. Z hľadiska členstva sa tak vytvára prepojenie s existujúcim systémom financovania rozvoja. Povolené základné imanie banky je 100 miliárd dolárov. Nemecko prispieva zhruba 4,5 miliardami dolárov, čo je štvrtý najväčší akcionár po Číne (29,8 miliárd), Indii (8,3 miliárd) a Rusku (6,5 miliárd). Kvôli mechanizmu váženého výpočtu hlasovacie práva v rovnakej výške nevyhnutne nevyplývajú z kapitálových podielov. Najmä Čína, bez ohľadu na takmer 30-percentný kapitálový podiel, získala iba necelých 26 percent hlasov.
2. Diplomatické ťahanice vopred
Založeniu banky predchádzalo značné napätie v transatlantickom regióne. USA, ktoré považujú AIIB za konkurenta Svetovej banky a ADB, sa márne snažili zabrániť vstupu svojich európskych spojencov. S výnimkou Kanady a Japonska sa v banke nakoniec zúčastnili všetci kľúčoví partneri USA. Komentátori hovorili o „debakli“ pre USA, ktorých kroky sa niekedy javili ako uchýlenie sa k stratégiám obmedzení z doby studenej vojny. Skutočnosť, že škoda nie je čisto symbolickej povahy, sa nedávno preukázala rozhodnutím MMF zahrnúť v budúcnosti meny zvláštnych práv čerpania do ženského koša. Tu sa USA vzdali odporu hneď po negatívnych skúsenostiach so založením AIIB.
Európania však neznížili nijako zvlášť dobrý údaj, keď sa pripojili k AIIB, ktorá bola podľa všetkého ťažko koordinovaná. Pre mnohých pozorovateľov to potvrdzuje „trend smerom k znárodňovaniu“, ktorý je v posledných rokoch čoraz zreteľnejší, pokiaľ ide o vzťahy s ľudovou republikou. Európske členské štáty teraz čelia očakávaniu, že svoju účasť využijú na zabezpečenie transparentnosti a vysokých environmentálnych, sociálnych a riadiacich štandardov v AIIB.
3. Paralelná štruktúra k existujúcemu systému financovania rozvoja?
Vzhľadom na počet multilaterálnych a regionálnych rozvojových bánk, ktoré existujú, si veľa komentátorov kladie otázku, do akej miery je vôbec potrebná iná inštitúcia. Záverom je, že zriadenie AIIB možno spočiatku považovať za krok k ďalšej regionalizácii systému financovania rozvoja. Rovnako ako predtým je tento systém rozhodujúcim spôsobom formovaný skupinou Svetovej banky so sídlom vo Washingtone, ktorej úlohy sú nevyhnutne v zásade založené jednak geograficky, jednak z hľadiska investičných cieľov.
ADB sa viac zameriava na rozvojové infraštruktúrne projekty v ázijskom regióne, má 67 členských krajín a upísaný kapitál okolo 160 miliárd dolárov, z ktorého sa ročne financujú projekty v hodnote približne 20 miliárd dolárov. Podľa vlastných odhadov ADB však do roku 2020 existuje ďalšia požiadavka na financovanie v oblasti okolo 800 miliárd dolárov ročne, takže v zásade existuje viac ako dosť priestoru pre iného darcu. Napríklad Európa má tiež dve multilaterálne rozvojové banky, Európsku investičnú banku (EIB) v Luxemburgu a Európsku banku pre obnovu a rozvoj (EBRD) v Londýne, ktorých spolužitie zásadne nikto nespochybňuje.
Ak sa porovná navrhovaný kapitál AIIB vo výške 100 miliárd dolárov sám so zdrojmi Svetovej banky alebo iných vyššie spomenutých inštitúcií, AIIB sa predstavuje skôr ako doplnok k existujúcemu systému financovania rozvoja, než ako konkurent alebo dokonca „paralelná architektúra“. Zakladajúce články vidia zodpovedajúcim spôsobom. výslovne ustanovuje úzku spoluprácu s existujúcimi inštitúciami. Z tohto dôvodu je otázka, ktorú kontroverzne diskutujú niektorí pozorovatelia, nečinná v otázke, či západné odmietnutie vzdať sa tradičných privilégií týkajúcich sa rozdeľovania hlasov a obsadzovania riadiacich pozícií v inštitúciách Bretton Woods a ADB bolo spúšťacím mechanizmom na spustenie AIIB - predovšetkým, pretože Peking sa tam zjavne stále aktívne podieľa. Bolo by samozrejme vítané, keby založenie novej banky urýchlilo reformy, čo by v každom prípade prospelo aj ďalšej integrácii Číny (a ďalších novo nedostatočne zastúpených rozvíjajúcich sa krajín) do týchto štruktúr.
4. Vplyv Číny na AIIB
Váha Číny v AIIB sa spočiatku prejavuje investovaným kapitálom vo výške 29,8 miliárd dolárov a súvisiacimi hlasovacími právami vo výške takmer 26 percent. Vo všetkých základných veciach, ktoré podľa zakladajúcich článkov vyžadujú „kvalifikovanú väčšinu“ 75 percent hlasov, ako napríklad voľba prezidenta AIIB, prijatie alebo pozastavenie činnosti členov alebo zvýšenie základného imania, má Čína de facto blokujúcu menšinu. Na druhej strane nemá Peking výslovné právo veta, ako to naznačujú niektoré vyjadrenia. Okrem toho sa spočiatku nedalo predvídať, že sa Čína dostane dokonca k blokujúcej menšine; ak by sa pridali USA alebo Japonsko, mohla by sa váha hlasovania posunúť iným smerom. Pri všetkých ostatných rozhodnutiach sa používa dvojtretinová väčšina alebo jednoduchá väčšina, podľa dôležitosti, aby boli koalície proti Číne zásadne možné.
Čína samozrejme môže stavať na silnej pozícii. Okrem váhy hlasov za to hovorí aj výber sídla v Pekingu a skutočnosť, že Čína poskytuje prvého prezidenta. Diplomatická sila Číny bola tiež vopred cítiť, keď boli žiadosti o členstvo zo Severnej Kórey a Taiwanu neúspešné. Uvidíme, ako čínsky vplyv ovplyvní každodenné operácie banky. V každom prípade zásada väčšiny dáva aj ďalším členským štátom, najmä tým európskym, možnosť mať aktívne slovo. Spoločne s Austráliou, Novým Zélandom, Singapurom a Kóreou môžu európski členovia získať zhruba tretinu hlasov a a priori tak vrhnúť do rovnováhy značné množstvo váhy.
5. Vyhliadky na budúcu prácu AIIB
V neposlednom rade s ohľadom na pretrvávajúcu skepsu voči vplyvu Číny v novej banke zo strany USA aj v regióne sú otázky riadenia a transparentnosti jasne formulované v zakladajúcich článkoch. Ďalšia špecifikácia týchto požiadaviek by sa mala uskutočniť podľa zakladajúcich článkov vo forme usmernení predstavenstva. Nie je nepravdepodobné, že budú viac-menej založené na zavedených modeloch iných medzinárodných organizácií. Podporuje to na jednej strane predpokladaný záujem čínskeho vedenia nepodnecovať kritikov banky. Na druhej strane najmä Európania ubezpečili, že ako zakladajúci členovia sa budú pri projektoch financovaných AIIB usilovať o dosiahnutie vysokých environmentálnych, sociálnych a správnych štandardov a budú dohliadať na korupciu.
V tejto súvislosti má z pohľadu európskych členských štátov zmysel zúčastňovať sa na novej banke, aby ju mohla ovplyvňovať. Na druhej strane AIIB nemusí byť nevyhnutne úspechom, pretože príklady z iných multilaterálnych projektov rozvoja infraštruktúry ukazujú, že nepokročili v počiatočných fázach. Vzhľadom na svoju históriu založenia bude AIIB pod vysokým očakávaným tlakom. Akékoľvek zlyhanie by sa pravdepodobne rýchlo pripísalo Číne, najmä ak by vznikol dojem, že na rozdiel od všetkých tvrdení hrala svoju silnú pozíciu vo svoj prospech. Získaný štatút sa potom mohol rýchlo zmeniť na pravý opak a USA by sa na svojej pozícii potvrdili spätne. Ďalšie napätie je nevyhnutné.
6. Zmena vodcovstva v medzinárodnom finančnom systéme?
Aj keď založenie AIIB ešte neznamená nahradenie súčasnej medzinárodnej finančnej architektúry, nemalo by sa prehliadať, že Čína čoraz viac ukazuje ambície vo finančnej a hospodárskej politike - a to s regionálnymi aj medzinárodnými ašpiráciami. V tejto súvislosti sa často spomínajú pekinské iniciatívy „Hodvábne cesty“ po zemi a na mori alebo účasť v takzvanej rozvojovej banke BRICS, ktorá začala formálne obchodovať v lete 2015 a niektorí ako ďalšia konkurencia brettonwoodským inštitúciám sa obchoduje.
Mnoho pozorovateľov pripisuje ešte väčšiu dôležitosť rozhodnutiu Výkonnej rady Medzinárodného menového fondu (MMF) z novembra 2015 zahrnúť čínske renminbi do koša mien pre špeciálne práva čerpania budúcu jeseň, v blízkosti čínskeho predsedníctva G20 a možno aj dlho očakávanej čínskej vlády. Dosiahnutie štatútu trhového hospodárstva v rámci WTO. Popri americkom dolári, euru, jene a britskej libre potom renminbi vzrastú a stanú sa piatou rezervnou menou na svete. Čínska mena sa už čoraz viac stáva viditeľnou na svetových burzách cenných papierov, čo ukazujú čistiace uzly, ktoré sa objavili v posledných rokoch, vrátane Frankfurtu a Londýna. Tento vývoj je však potrebné vnímať v celkovom kontexte: jüan stále predstavuje iba 2,8 percenta globálnych platieb, zatiaľ čo dobrých 45 percent medzinárodných platieb je v amerických dolároch (alebo 27 percent v eurách a 8,5 percenta s Britské libry).
Predovšetkým obmedzená obchodovateľnosť jeho meny a prevažne izolovaný kapitálový trh na čínskej pevnine stoja v ceste väčšej váhe v medzinárodnom finančnom systéme. Do dnešného dňa môžu Číňania investovať do zahraničných aktív iba obmedzené množstvo peňazí; Cudzinci, ktorí chcú byť finančne aktívni v pevninskej Číne, to robia zodpovedajúcim spôsobom. Výsledkom je, že akcie obchodované na burzách v Šanghaji a Shenzhene sú takmer úplne vo vlastníctve čínskych investorov. Ako ďaleko je čínske vedenie pripravené tlačiť vpred s otvorením kapitálových trhov, sa ešte len uvidí; politické riziká, napríklad ak dôjde k masívnemu odlevu kapitálu, sú značné. Do tej doby je nepravdepodobné, že americký dolár, ako predpovedal napríklad Larry Summers, sa vzdá svojej pozície nespochybniteľného faktora v medzinárodnom finančnom systéme a USA stratia svoju vedúcu moc.
7. Záver
Založenie AIIB možno považovať za diplomatický úspech Pekingu. Referenčným hodnotením pre dlhodobé hodnotenie bude skutočná práca banky. AIIB môže a priori zmysluplne dopĺňať záväzok etablovaných inštitúcií, ako sú Svetová banka a ADB, na ázijskom kontinente, a prispievať tak k stabilite regiónu z bezpečnostného hľadiska. Bude zaujímavé sledovať, ako sa implementuje záväzok v základných článkoch k vysokej miere transparentnosti a náročným environmentálnym, sociálnym a správnym normám - to by bol tiež ukazovateľ integrácie Číny do medzinárodnej hodnotovej štruktúry. Očakáva sa, že tu budú hrať úlohu najmä európske členské štáty.
Tak či onak, vzhľadom na relatívne nízke finančné zdroje AIIB nemožno hovoriť o „paralelnej štruktúre“ s existujúcim systémom financovania rozvoja. Pri pohľade na súčasný vývoj, ako napríklad nedávne rozhodnutie výkonnej rady MMF zahrnúť renminbi do menového koša pre špeciálne práva čerpania, sa predpovede v zmysle vyššie spomínanej poznámky Larryho leta javia ako predčasné. Predpokladom budúceho zvýšenia váhy Číny v medzinárodnom finančnom systéme by bolo predovšetkým ďalšie otvorenie jej vlastných trhov. Je ťažké predpovedať, do akej miery je čínske vedenie pripravené podstúpiť súvisiace politické riziká. Z pohľadu medzinárodného spoločenstva by bolo nepochybne žiaduce, keby sa so spätnou platnosťou ukázalo, že založenie AIIB sa jedného dňa stane dôležitým krokom Číny - a zároveň na ceste stať sa „zodpovedným účastníkom“ stabilného mierového a bezpečnostného poriadku.
DR. Thomas Ramsauer je konzultantom pre finančnú politiku na Federálnej akadémii pre bezpečnostnú politiku. Autor podáva vlastný názor.