Rámec poľnohospodárskej politiky SpringerLink

  • Peter H. Feindt
  • Christine Kramer
  • Andrea Früh-Müller
  • Alois Heißenhuber
  • Claudia Pahl-Wostl
  • Kai P. Purnhagen
  • Fabian Thomas
  • Caroline van Bers
  • Volkmar Wolters

Zhrnutie

Táto kapitola ukazuje, že inštitucionálna závislosť spoločnej poľnohospodárskej politiky Európskej únie viedla k historicky spevnenému špeciálnemu postaveniu poľnohospodárskeho sektoru. Výsledkom je, že poľnohospodárskej politike dominujú ciele príjmovej politiky. Ochrana prírody a ochrana životného prostredia zostávajú okrajové a musia sa presadzovať predovšetkým regulačnými prostriedkami. Existujú regulačné a implementačné deficity, často v dôsledku výnimiek pre poľnohospodárstvo. Tlak na konanie však môže vyplynúť z troch najnovších vývojov v právnom rámci: začlenenie predtým samostatných nariadení o poľnohospodárskom trhu do všeobecných nariadení o vnútornom trhu EÚ, dôsledky noriem na ochranu spotrebiteľa v rámci hodnotového reťazca a z nadnárodných noriem súkromného práva, ktoré sa týkajú zodpovednosti. Nové koncepty, ako je odolnosť a adaptívne riadenie, ako aj vedecké prístupy v oblasti správania poskytujú návrhy pre ďalší rozvoj prístupov v oblasti riadenia.

politiky

Predchádzajúca kap. 3 ukázal, že veľa prírodných a environmentálnych zdrojov nie je v dobrom stave a často sa naďalej vyvíjajú negatívne. Ďalej sa ukázalo, ako prevládajúce metódy obhospodarovania pôdy významne prispievajú k popísaným problémovým oblastiam. Tento opis štátu odhaľuje jasnú potrebu politických opatrení na ochranu prírodných zdrojov. V súčasnosti to zjavne nie je dostatočne splnené. Z hľadiska ochrany prírody a životného prostredia je preto potrebné diagnostikovať zlyhanie politiky. V tejto kapitole sa preto analyzuje rámec poľnohospodárskej politiky. Zameriava sa na logiku rozvoja Spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP) EÚ a regulačný rámec s cieľom zistiť príčiny zlyhania politiky. Potom budú predstavené nové inovatívne prístupy k lepšej integrácii záujmov prírody a ochrany životného prostredia do poľnohospodárskej praxe a do poľnohospodárskej politiky. Celkovo je cieľom tejto kapitoly identifikovať možné východiská pre reformy na zlepšenie ochrany prírody a životného prostredia.

4.1 Politická logika SPP: medzi príjmovou politikou a environmentálnou integráciou

Politologická diskusia o poľnohospodárskej politike sa točí okolo troch základných otázok: Prečo sa poľnohospodárska politika dokázala etablovať a stabilizovať ako relatívne autonómna a izolovaná oblasť politiky mimo všeobecnej hospodárskej politiky? Ako sa mení poľnohospodárska politika pod vplyvom zvyšujúcich sa interakcií s inými oblasťami politiky, najmä s ochranou prírody, environmentálnou a obchodnou politikou? Ako možno vysvetliť zmeny a stabilitu v poľnohospodárskej politike?

Hlavné práce v oblasti poľnohospodárskej politiky vychádzajú z prístupu historického inštitucionalizmu, ktorý zdôrazňuje význam politických myšlienok a paradigiem politiky. Tu sa zistilo, že Spoločná poľnohospodárska politika (GAP) Európskej únie má svoje historické korene v opatreniach na podporu cien, ktoré sa v Nemecku a ďalších západných krajinách prijímajú od konca 19. storočia na ochranu výrobcov v niektorých poľnohospodárskych pododvetviach a v osobitnom vnútroštátnom. Bol stanovený význam poľnohospodárskej výroby a špecifiká poľnohospodárskych trhov (Tracy 1989).

S Agendou 2000 prijatou v roku 1999 boli programy na podporu investícií do modernizácie, agroenvironmentálnych opatrení a regionálneho rozvoja vidieka (vrátane LEADER) spojené do politiky rozvoja vidieka, súčasného „druhého piliera“. Takzvaná Fischlerova reforma z roku 2003 vyústila do rozsiahleho oddelenia priamych platieb od výroby a ich záväzného spojenia s dodržiavaním mnohých regulačných požiadaviek (krížové plnenie, menej obľúbená možnosť pre členské štáty v Agende 2000). Posledná reforma SPP z roku 2013 spája platby 30% priamych platieb s požiadavkami na zabezpečenie 5% plochy poľnohospodárskeho podniku ako prioritnej ekologickej oblasti, na striedanie plodín a údržbu trvalých trávnych porastov (tzv. Ekologizácia prvého piliera).

Rozsah, v akom sa zmenil GAP, ktorý je často kritizovaný ako nefunkčný, je kontroverzný a závisí od koncepčného rámca diagnózy. Historicko-inštitucionálna analýza dlhodobého vývoja SPP na jednej strane ukazuje vysoký stupeň závislosti na ceste na úrovni politických myšlienok a politických nástrojov (Kay 2003; Greer 2005). Na druhej strane dochádza v dlhších intervaloch k výrazným zmenám politiky v podobe zavedenia nových politických nástrojov - najmä agroenvironmentálnych programov, jednotnej platby pre poľnohospodárske podniky, krížového plnenia a povinností ekologizácie - ktorých koncepcia a odôvodnenie sa v následných reformách často značne líši.

Výsledkom diskusie o zmene v poľnohospodárskej politike bola diagnóza kumulatívnej zmeny paradigmy, ktorá viedla k zásadnej zmene v poľnohospodárskej politike prostredníctvom série menších reformných krokov (Coleman et al. 1997). Proti tomuto zisteniu existujú dve námietky, na jednej strane proti diagnóze posunu v ideálnych základoch SPP, na druhej strane proti diagnóze podstatnej zmeny politickej logiky SPP.

Agrárna výnimočnosť je založené na predpoklade, že poľnohospodárstvo prispieva k dosiahnutiu hlavných cieľov verejnej politiky, ale že mechanizmy voľného trhu nie sú najlepším spôsobom zabezpečenia efektívneho a produktívneho poľnohospodárstva (Coleman a kol. 1997; Grant 1997; Skogstad 1998). Táto paradigma má produktivistickú orientáciu a predpokladá, že poľnohospodárstvo potrebuje vládnu podporu.

Paradigma liberálneho trhu predpokladá, že poľnohospodárstvo môže konkurovať iným odvetviam a krajinám na trhu s obmedzenými zdrojmi, a preto si nevyžaduje vonkajšiu ochranu ani osobitné odvetvové nariadenia. Prechodné nariadenia - napríklad dočasné priame platby - môžu zmierniť ťažkosti pri liberalizácii trhu zo sociálnych alebo politických dôvodov.

Paradigma multifunkčného poľnohospodárstva predpokladá, že poľnohospodári vyrábajú ako predajné produkty aj verejné statky (krajina, ekosystémové služby) ako vedľajšie produkty. Pretože mechanizmy voľného trhu nefungujú pre druhý trh, sú potrebné štátne trhové zásahy a mechanizmy odmeňovania. Multifunkčná paradigma zdieľa s paradigmou štátom podporovaného poľnohospodárstva výnimočný predpoklad, že poľnohospodárstvo má osobitné podmienky, tie sa však vidia predovšetkým v oblasti alokačných problémov pre verejné statky a menej v príjmových problémoch poľnohospodárstva. Produktivistická orientácia tiež nie je zdieľaná.

Paradigma globalizovaného poľnohospodárstva možno chápať ako ďalší vývoj trhovo liberálnej paradigmy v podmienkach globálne integrovaných hodnotových reťazcov. Z hľadiska šírenia štátnych a súkromných štandardov je v popredí regulačná harmonizácia sociálnych a environmentálnych štandardov (Josling 2002). V rámci paradigmy možno nastaviť rôzne akcenty, napríklad ak je v popredí buď zachovanie a šírenie vysokých štandardov, alebo požiadavka na pravidlá a opatrenia založené na dôkazoch. Dobrým príkladom je spor o dôležitosť zásady predbežnej opatrnosti, napríklad pri regulácii potravín obsahujúcich geneticky modifikované zložky.

Komplexný prieskum účastníkov poľnohospodárskej politiky v Nemecku ukázal prítomnosť všetkých štyroch paradigiem, ale ich prvky účastníci často kombinujú (Feindt 2008). Výsledkom je, že na jednej strane neexistuje ideálna homogenita alebo hegemónia v politickej oblasti, ale aktéri poľnohospodárskej politiky sa pohybujú v rôznych oblastiach diskurzu., v ktorých sa v závislosti od situácie môžu dostať do popredia rôzne aspekty. Poznatky Alonsa a Zwaana (2015) smerujú podobným smerom. V analýze prednášok o poľnohospodárskej politike v Bruseli, ako aj v Nemecku, Francúzsku a Veľkej Británii ukazujú, že predstavitelia vlád strategicky využívajú veľmi rozmanité odôvodnenie SPP. na jednej strane dosiahnuť dohodu v rámci spoločných rokovaní (koordinačná funkcia diskurzu) a na druhej strane sprostredkovať SPP príslušným domácim adresátom (komunikačná funkcia diskurzu). Tieto štúdie ukazujú, že existuje veľa prekrývajúcich sa diskurzov o európskej poľnohospodárskej politike, z ktorých každý môže správne odkazovať na určité aspekty ideálneho rámca SPP, zatiaľ čo ostatné aspekty strategicky ignoruje.

Tento argument posilňuje zistenie výraznej závislosti na ceste spoločnej poľnohospodárskej politiky. Vysvetľujú to rôzne faktory. V prvom rade išlo o europeizáciu poľnohospodárskej politiky so silnou inštitucionálnou izoláciou SPP, ktorá sa až do poslednej inštitucionálnej reformy EÚ v zásade určovala medzi Generálnym riaditeľstvom pre poľnohospodárstvo (GR Agri) Európskej komisie a Radou ministrov poľnohospodárstva a bola podporovaná aj rámcom európskeho práva (pozri tiež Oppermann et al. 2011: § 24, marginálne číslo 11; Purnhagen a Schebesta 2017). Očakávalo sa, že inštitucionálna reforma EÚ, ktorá posunula SPP do oblasti spolurozhodovania Parlamentu, často otvorí diskusie o nepoľnohospodárskych záujmoch. V skutočnosti však táto inštitucionálna reforma v skutočnosti viedla k posilneniu poľnohospodárskych záujmov prostredníctvom vedúceho Výboru pre poľnohospodárstvo Európskeho parlamentu (Greer and Hind 2012).

Štúdie, ktoré sú viac politicky motivované, ukazujú, že súčasnú poľnohospodársku politiku obhajujú s veľkými nákladmi tie skupiny, ktoré z nej majú značný prospech. Siete poľnohospodárskej politiky, tie, ktoré sa etablovali v členských štátoch a najskôr v EHS, potom v ES a nakoniec v EÚ a vzájomne sa stabilizujú s inštitucionálnymi štruktúrami, sa považujú za úzko prepojené a relatívne uzavreté (Jordan et al. 1994; Daugbjerg 1997, 1999). Od polovice 90. rokov sa pozorovala strata výlučne agrárneho charakteru sietí poľnohospodárskej politiky, čo sa tiež navrhuje ako vysvetľujúci faktor pre posun v paradigmách poľnohospodárskej politiky (Coleman et al. 1997). Aj v čase Fischlerovej reformy a pod vplyvom krízy BSE sa záujmovým skupinám v poľnohospodárskom sektore pripisoval najväčší potenciál vplyvu, ako ukázal prieskum aktérov poľnohospodárskej politiky z roku 2003 v Nemecku a Bruseli (Feindt 2008).

Hlavné reformy však sťažuje potreba redistribučnej logiky pri rokovaniach o finančnom rámci SPP. dominujú členské štáty, ktoré sa zameriavajú hlavne na svoju pozíciu čistých prispievateľov rešpekt, vysoko si to váž. Celkovo to má vplyv na zachovanie štruktúry, pretože nové nástroje alebo zmeny finančného kľúča buď nie sú distribučne neutrálne, alebo je ťažké predpovedať distribučné dôsledky (Ackrill 2005; Ackrill a Kay 2006). Tento mechanizmus predovšetkým bráni v presune finančných prostriedkov zo 100% prvého piliera financovaného EÚ do čisto spolufinancovaného druhého piliera, pokiaľ pre takúto „moduláciu“ nie sú uzavreté žiadne osobitné dohody.

SPP je celkovo navrhnutá tak, aby silné hospodárske a sociálne skupiny, ako aj dôležité sily v parlamentoch a vládach členských štátov EÚ mali značný záujem na jej pokračovaní - sebaposilňujúci účinok, ktorý sa prejaví aj v pozitívnej spätnej väzbe politiky (Pierson 1993; Daugbjerg 2003).

Hlavné reformy SPP sú pod značným tlakom iba z iných oblastí politiky, najmä obchodnej a finančnej politiky (Ackrill et al. 2008). Reforme z roku 1992 predchádzalo prerušenie rokovaní o založení Svetovej obchodnej organizácie v Bruseli v roku 1990. Bez zásadnej reformy SPP by uruguajské kolo hrozilo zlyhaním (Swinbank 1993, 1999; Swinbank a Tanner 1996). Reforma MacSharry bola navyše v kontexte nového strednodobého finančného rámca (1993 - 1999), ktorý obmedzil rast výdavkov na poľnohospodárstvo, a hroziaceho severného rozšírenia EÚ v roku 1995. Diskusii o Agende 2000 v roku 1999 chýbal taký silný problémový tlak a zostalo s malými reformami. Vo Fischlerovej reforme z roku 2003 však došlo po kríze BSE k kombinácii tlaku obchodnej politiky (kolo rokovaní GATT v Dauhá), tlaku na environmentálnu a spotrebiteľskú politiku (Purnhagen 2013a, s. 24–42) a finančného tlaku v období pred Rozšírenie EÚ o východ o desať nových členov, z ktorých niektoré majú dôležité poľnohospodárske odvetvia a značné štrukturálne problémy (Daugbjerg a Swinbank 2007).

Rozvoj regulačného rámca, reguluje účinky poľnohospodárskych činností týkajúcich sa ochrany prírody, životného prostredia a spotrebiteľského práva;

Snahy priblížiť SPP k všeobecnému rámcu regulácie vnútorného trhu podrobiť si;