BVerwG 10 C, rozsudok zo 14. apríla

V správnom spore 10. senát Federálneho správneho súdu
na ústne pojednávanie 14. júna 2017
cez
Predseda Federálneho správneho súdu prof. Dr. DR. h.c. Rennert,
sudca Federálneho správneho súdu v Hoocku,
sudca Federálneho správneho súdu Dr. suterén, pivnica,
sudca Federálneho správneho súdu Dr. Rublack a
sudca Federálneho správneho súdu Dr. Seegmüller
uznané za správne:

Rozsudok správneho súdu Bádensko-Württembersko z 21. decembra 2015 a rozsudok správneho súdu Freiburg z 29. januára 2014 sa budú meniť. Je určené, že rozhodnutie žalovaného z 23. októbra 2012 a jeho rozhodnutie o námietke z 18. decembra 2012 boli nezákonné.
Žalovaný je povinný nahradiť trovy konania.

dôvodov

1 Žalobca namieta proti uzneseniu, ktorým ho žalovaný okres vylúčil z prevzatia mandátu v okresnej rade.

2 Žalobca je v pracovnom pomere u žalovaného od roku 1977. Spočiatku bol zamestnaný ako zdravotná sestra v okresnej nemocnici, od roku 2012 ako vrátnik. Vo voľbách do orgánov samosprávnych krajov v Bádensku-Württembersku v roku 2009 bol za druhého náhradníka obvodnej rady žalovaného okresu zvolený žalobca za stranu „Die Linke“. V septembri 2012 zomrel v okresnej rade člen strany „Die Linke“. Prvý náhradný žalobca odmietol prijať uvoľnené splnomocnenie.

3 Rozhodnutím z 23. októbra 2012 žalovaný preukázal, že žalobcovi bolo bránené v prevzatí mandátu okresnej rady v okresnej rade okresu Ortenaukreis. Je zamestnancom v jednom zo svojich vlastných podnikov. Nerobí ani prevažne fyzickú prácu; Ťažisko jeho práce spočíva v telefónnej ústredni a informáciách, ako aj v jeho funkcii kontaktného a informačného bodu pre návštevníkov a pacientov. Toto sú intelektuálne aktivity. Žalovaný námietku žalobcu zamietol oznámením o námietke zo dňa 18.12.2012.

4 Správny súd rozsudkom z 29. januára 2014 odvolanie proti týmto rozhodnutiam zamietol. Počas odvolacieho procesu bol žalobca zvolený za prvého náhradníka na jeho zozname vo voľbách do orgánov samosprávnych krajov v roku 2014 za stranu „Die Linke“. Potom pokračoval v žalobe ako pokračovacia žaloba.

5 Správny súd rozsudkom z 21. decembra 2015 odvolanie žalobcu zamietol. Zistenie, že žalobca sa nemohol posunúť vyššie k okresnej rade, podporuje § 24 ods.1 LKrO. Toto ustanovenie je takisto v ústavnom rámci stanovenom v článku 137 ods. 1 základného zákona, podľa ktorého možno obmedziť oprávnenosť štátnych zamestnancov. § 24 ods. 1 LKrO sa vzťahuje iba na zamestnancov, ktorí nevykonávajú prevažne fyzickú prácu, a teda v zásade iba platených zamestnancov v zmysle článku 137 ods. 1 základného zákona. Neporušuje zákaz svojvôle ani zásadu istoty a neporušuje zákaz nadmernosti.

6 Na podporu svojho odvolania žalobca tvrdí, že pre jeho osobu nie sú splnené požiadavky § 24 ods. 1 LKrO. Podľa znenia nariadenia mal byť považovaný za zamestnanca okresu, vykonával však prevažne fyzickú prácu, a tým spĺňal zákonom stanovené výnimočné okolnosti. Toto ustanovenie je mimochodom protiústavné. Priťahuje skupinu osôb vylúčených z prevzatia mandátu ďalej, ako dovoľuje účel článku 137 ods. 1 základného zákona. To neprimerane zaťažuje postihnutých. Ustanovenie navyše porušuje článok 3 ods. 1 základného zákona v tom, že rozlišuje medzi platenými zamestnancami a pracovníkmi bez dostatočného objektívneho dôvodu a tiež obmedzuje oprávnenosť spoločností vo väčšej miere ako v štátnych spoločnostiach s vlastnou právnou subjektivitou. Napokon je skupina osôb, ktorých sa toto ustanovenie týka, stanovená príliš nepresne.

7 Žalobca žiada, aby bol zmenený rozsudok správneho súdu Bádensko-Württembersko z 21. decembra 2015 a rozsudok správneho súdu Freiburg z 29. januára 2014 a aby bolo rozhodnutie žalovaného z 23. októbra 2012 a jeho námietkové rozhodnutie z 18. decembra 2015 zmenené a doplnené. 2012 boli nezákonné.

8 Žalovaný navrhuje odvolanie zamietnuť.

9 Obhajuje rozsudok správneho súdu.

10 Od konca roku 2013 bol žalobca práceneschopný pre chorobu. V rámci konania pred pracovným súdom sa strany dohodli na riadení integrácie spoločností s cieľom objasniť, ako a v akom rozsahu môže byť žalobca zamestnaný. Nové pracovné miesto ešte nebolo pridelené.

11 Počas revízneho konania požiadala okresná rada zvolená za stranu „Die Linke“ o jeho odstúpenie z okresnej rady. Žalovaný následne informoval žalobcu, že sa nemôže opäť pohybovať hore, pretože je zamestnaný na klinike žalovaného.

12 Revízia je úspešná. Rozsudok správneho súdu je v rozpore s federálnymi zákonmi a nie je správny ani z iných dôvodov (§ 137 ods. 1, § 144 ods. 4 VwGO). To vedie k zmene rozsudkov súdov nižších stupňov a k určeniu nezákonnosti napadnutých rozhodnutí.

13 1. Žaloba je stále prípustná ako pokračovacia žaloba (§ 113 ods. 1 veta štvrtá VwGO). Záujem na pokračovaní rozhodnutia prijatého správnym súdom, ktorý musí byť prítomný do konca odvolacieho konania (BVerwG, rozsudok z 15. januára 1999 - 2 C 5,98 - NVwZ-RR 1999, 472), je stále daný. Vyplýva to z existujúceho rizika opakovania, ktoré je potrebné predpokladať, ak v budúcnosti za v podstate nezmenených okolností bude hroziť nový správny akt rovnakého druhu (BVerwG, rozsudok z 12. októbra 2006 - 121006 U4C12.04.0 '> 4 C 12.04 - Buchholz 310 § 113 Odsek 1 VwGO č. 23). Vzhľadom na hroziaci odchod okresnej rady strany „Die Linke“ z okresnej rady žalovaný oznámil, že v zamestnaní žalobcu v okresnej nemocnici vidí prekážku v pohybe nahor. Pracovná situácia žalobcu sa nemení ani v právnom zmysle napriek jeho dlhšej chorobe; naposledy bol použitý ako strážca nemocnice a zatiaľ mu nebola pridelená žiadna iná práca.

14 2. Na rozdiel od názoru nižších súdov je žaloba tiež dôvodná. Napadnuté rozhodnutia sa nezakladajú na § 24 ods. 1 Landkreisordnung für Baden-Württemberg z 19. júna 1987 (Zbierka zákonov, s. 288) - LKrO. Podľa tohto ustanovenia okrem iného nemôžu byť okresnými radcami „štátni zamestnanci a zamestnanci okresu“ (veta 1 č. 1 písm. A). Toto ustanovenie sa nevzťahuje na zamestnancov, ktorí vykonávajú hlavne fyzickú prácu (veta 2).

15 a) Neúspešne však žalobca tvrdí, že odvolací rozsudok je chybný, pretože správny súd sa nesprávne domnieval, že nevykonával prevažne fyzickú prácu v zmysle § 24 ods. 1 veta druhá LKrO. Správny súd pri tomto posúdení vychádzal zo skutkových zistení, ktoré žalobca nenapadol procesnými námietkami, a ktoré sú preto pre odvolací súd záväzné (§ 137 ods. 2 VwGO).

16 b) Vyšší správny súd však založil svoje rozhodnutie na príliš širokom výklade pojmu „zamestnanec okresu“. Ak by bol použiteľný reštriktívnejší výklad, nebolo možné žalobcovi odmietnuť prijatie mandátu okresnej rady.

17 aa) Preskúmanie odvolacím súdom musí vychádzať spravidla z obsahu týchto štátnoprávnych ustanovení, ktoré odvolací súd určil výkladom a svoje rozhodnutie založil (§ 173 VwGO v spojení s § 560 ZPO). Odvolací súd však musí skontrolovať, či bol výklad svojvoľný (pozri BVerwG, rozsudok zo 14. septembra 1994 - 6 C 42.92 - BVerwGE 96, 350), alebo či si federálne právo - najmä federálne ústavné právo - vyžaduje iný výsledok (ustálená judikatúra, porov. BVerwG, rozsudok z 10. decembra 2003 - 101203 U8C18.03.0 '> 8 C 18.03 - Buchholz 415.1 Všeobecne KommR č. 149).

18 § 24 ods. 1 LKrO zakazuje, okrem iného, zamestnancom okresu prevziať mandát v okresnej rade. Ustanovenie sa tak dotýka pasívneho volebného práva zamestnancov okrsku a obmedzuje zásady volebného zákona, a to zásady všeobecnosti a rovnosti volieb, ktorých platnosť ustanovuje pre voľby na zastupovanie ľudí v okrese aj článok 28.1 veta druhá základného zákona. Reštriktívna úprava tohto významu a rozsahu je prípustná, iba ak to základný zákon výslovne ustanovuje alebo ak je možné odvodiť dostatočné povolenie z ústavného poriadku (BVerfG, rozhodnutie zo 4. apríla 1978 - 2 BvR 1108/77 - BVerfGE 48, 64. ).

20 Zákonodarca štátu využil toto povolenie v § 24 ods. 1 LKrO. Výklad a uplatňovanie tohto nariadenia musia byť v ich rámci.

21 bb) § 24 ods. 1 LKrO je však platným právnym predpisom. Názor žalobcu, že ustanovenie je neplatné, nemožno prijať.

22 Na jednej strane nemožno vytknúť, že ustanovenie týkajúce sa pracovníkov rozlišuje medzi tými, ktorí sa venujú prevažne fyzickej práci, a tými, ktorí túto činnosť nevykonávajú a iba na ne obmedzujú oprávnenosť. Toto rozlíšenie je stanovené v článku 137 ods. 1 základného zákona, ktorý okrem štátnych zamestnancov, vojakov a sudcov neoprávňuje všetkých zamestnancov, ale iba štátnych zamestnancov (pozri BVerfG, rozhodnutie zo 4. apríla 1978 - 2 BvR 1108/77 - BVerfGE 48, 64). Keď bol prijatý základný zákon, pracovné právo rozlišovalo medzi robotníkmi a robotníkmi. Keď sa pracovné právo vzdalo tohto pojmového rozlíšenia a zaviedlo jednotný pojem zamestnanca, museli právne ustanovenia o obmedzeniach oprávnenosti pokračovať v rozlišovaní, ktoré sa nezmenilo v článku 137 ods. 1 základného zákona, iným spôsobom. To sa dá dosiahnuť vylúčením tých, ktorí vykonávajú prevažne fyzickú prácu, z komplexnej koncepcie zamestnanca.

25 Napokon § 24 ods. 1 veta prvá písmeno a veta 2 LKrO tiež spĺňa požiadavky požiadavky istoty. To si vyžaduje, aby normatívny orgán čo najpresnejšie sformuloval právne ustanovenia pri zohľadnení účelu normy v závislosti od povahy okolností, ktoré sa majú upraviť. Postačuje, aby dotknutí uznali právny stav a mohli podľa toho upraviť svoje správanie (ustálená judikatúra, porovnaj BVerfG, rozsudok zo 17. novembra 1992 - 1 BvL 8/87 - BVerfGE 87, 234). V tejto súvislosti správny správny súd správne poukázal na to, že rozsah uplatnenia normy je možné bez bežných problémov určiť obvyklými metódami právneho výkladu.

26 cc) Z orgánov samosprávy obcí však nemôžu byť vylúčení z volebnej spôsobilosti všetci zamestnanci obce, ktorí sa primárne nevenujú fyzickej práci. Vylúčenie sa nemôže rozšíriť na zamestnancov, ktorí nemajú žiadny spôsob, ako ovplyvniť obsah administratívneho riadenia obce. § 24 ods. 1 LKrO je otvorený takémuto reštriktívnemu výkladu, a preto nie je protiústavný a neplatný; vyžaduje sa však aj reštriktívny výklad.

28 Zákon, ktorý využíva povolenie článku 137.1 základného zákona pre spoločnú oblasť, musí ponúknuť jasné a konzistentné riešenie nezlučiteľnosti. Platí to najmä vzhľadom na množstvo možností významných konfliktov pri rozhodovaní v mestskej oblasti (pozri BVerfG, rozhodnutie zo 4. apríla 1978 - 2 BvR 1108/77 - BVerfGE 48, 64). To si vyžaduje rozlišovanie na základe existujúcich rizík konfliktu záujmov na úrovni zákona a umožňuje zovšeobecnenie skutočností, ktoré súvisia s pravdepodobnosťou konfliktnej situácie (BVerfG, rozhodnutie z 5. júna 1998 - 2 BvL 2/97 - BVerfGE 98, 145); zakazuje iba to, aby sa diferenciácie presunuli na uplatňovanie zákona v jednotlivých prípadoch. To samozrejme nevylučuje potrebné odlíšenie sa od zákona iba prostredníctvom výkladu, ak je to ustanovené v samotnom nariadení alebo - ako je to v tomto prípade - požadované z ústavných dôvodov.

30 Pri dodržaní týchto zásad musí byť pojem zamestnanec v § 24 ods. 1 veta prvá písmeno LKrO vykladaný reštriktívne tak, že nezahŕňa tých zamestnancov, ktorí podľa svojej úradnej oblasti činnosti nemajú možnosť obrátiť sa na správne vedenie okresu, resp. okresný úrad na uplatnenie vplyvu. V takýchto prípadoch spravidla neexistuje riziko konfliktu záujmov medzi úlohou držiteľa mandátu kontrolovať okresnú správu v okresnej rade a odbornou činnosťou okresnej správy. Nehrozí najmä opatrnejšia kontrolná činnosť v okresnej rade, ktorá by bola opodstatnená v prípade zamestnancov, ktorí majú podľa svojej úradnej práce a funkcie vplyv na vecné rozhodnutia, za ktoré zodpovedá okresná rada.

31 Predmetný reštriktívny výklad vedie v danom prípade k skutočnosti, že žalobca nie je zamestnancom v zmysle § 24 ods. 1 veta prvá písmeno a LKrO; pretože ako strážca nemocnice v okrese nemá žiadny spôsob, ako ovplyvniť administratívne riadenie okresu - a dokonca ani samotnej nemocnice.

32 Rozhodnutie o trovách konania vyplýva z § 154 ods. 1 VwGO.