Legislatíva na základe mimoriadnych opatrení; medzi obyčajným a mimoriadnym - lexológia
1. Držitelia právnej a faktickej činnosti právnych predpisov v Rumunsku
Po revízii z roku 2003 rumunská ústava výslovne zakotvila to, čo vyplynulo z prvej ponembrovej ústavnej výstavby - v Rumunsku, rovnako ako takmer vo všetkých demokratických štátoch, je moc jasne oddelená medzi zákonodarným orgánom a výkonnou mocou. Ľudia delegujú výkon svojich rozhodovacích právomocí na zvolený parlament, ktorý je podľa rumunskej ústavy označený ako „najvyšší zastupiteľský orgán“ a „jediný zákonodarný orgán v krajine“. Vláda na druhej strane vedie verejnú správu a zabezpečuje, aby sa vnútorná a vonkajšia politika konfigurovaná Parlamentom uskutočňovala v praxi.
Prostredníctvom osobitného zákona o splnomocnení môže parlament umožniť vláde regulovať v jasne určených oblastiach a na obmedzené obdobie vydaním nariadení (zvyčajne počas parlamentných prázdnin). „Vláda môže regulovať iba v mimoriadnych situáciách, ktorých reguláciu nemožno odložiť“, a to aj bez toho, aby na ňu bola delegáciou delegovaná prostredníctvom mimoriadnych nariadení. Naliehavosť musí byť náležite odôvodnená v samotnom obsahu aktu vydaného vládou.
Zaznamenávame preto výnimočný charakter substitúcie výkonnej moci v zákonodarnej činnosti. Ústavné pravidlo je také jasné, že jeho pripomienka sa môže javiť ako neoprávnená. V praxi sú však hranice medzi výnimkou a pravidlom rozmazané a relativizované.
Pri analýze legislatívnej činnosti vlády od roku 2000 do súčasnosti, hlásením jednoduchých nariadení a mimoriadnych nariadení vydaných výkonnou mocou (vychádzajúc z informácií vyplývajúcich z úradných záznamov organizovaných Rumunskou legislatívnou radou), si všimneme, že:
i) Vláda každý rok vydala najmenej 100 nariadení (jednoduchých alebo mimoriadnych). V období rokov 2001 - 2008 bolo ročne prijatých viac ako 200 vyhlášok;
ii. Najmenej štvrtinu normatívnych aktov vydaných v Rumunsku vypracovala vláda, a nie parlament. V niektorých rokoch (napríklad 2008) vydala vláda takmer toľko dokumentov ako parlament. Nesmieme zabudnúť na skutočnosť, že zákony prijaté parlamentom zahŕňajú aj zákony schvaľujúce mimoriadne nariadenia vydané vládou; a
iii. Vláda vždy vydala viac mimoriadnych nariadení ako jednoduchých nariadení. V niektorých rokoch je počet mimoriadnych nariadení štyrikrát, päťkrát alebo dokonca desaťkrát vyšší ako počet jednoduchých nariadení (v rokoch 2005, 2007 - 2012 a 2016). Inými slovami, vláda prijímala právne predpisy za „mimoriadnych“ podmienok oveľa častejšie ako po splnomocnení parlamentu.
Tieto zistenia nie sú nové a neobišli ani kritiku medzinárodných orgánov, ako je Európska komisia pre demokraciu prostredníctvom práva v Rade Európy, ktorá vo svojom stanovisku prijatom na plenárnom zasadnutí 14. - 15. decembra 2012 vyjadrila znepokojenie v porovnaní s tak častým používaním mimoriadnych nariadení. Táto skutočnosť však nerobí zbytočnými - ale naopak si dokonca vyžaduje - analýzu dôvodov mimoriadnych nariadení, podmienok, za ktorých ich ústava umožňuje, a rizík, ktoré vznikajú v prípade zneužitia jej mimoriadnej legislatívnej právomoci.
2. Prípady, v ktorých ústava umožňuje vláde vydávať mimoriadne nariadenia
Vláda môže prijať legislatívne opatrenia núdzovými nariadeniami na prekonanie situácií, v ktorých je naliehavá potreba regulácie, ktorú Parlament nemohol efektívne kedykoľvek splniť.
Táto výnimka z rozdelenia právomocí v štáte a z rovnováhy systému „kontroly a vyváženia“ je oprávnená z dôvodu ochrany verejného záujmu v „mimoriadnych situáciách“.
Ústavný súd rozhodol (rozhodnutím č. 15 z 25. januára 2000), že možnosť výkonnej moci výnimočne prijať mimoriadne nariadenia „sa nemôže rovnať diskrečnému právu vlády a navyše toto ústavné splnomocnenie nemôže odôvodniť zneužívanie pri vydávaní mimoriadnych nariadení “. Vláda je povinná rešpektovať limity delegovania legislatívy ustanovené v článku 115 ústavy a rozvinuté v praxi ústavného súdu. Konkrétne hovoríme o nasledujúcich limitoch:
i) Ústava v prvom rade umožňuje vláde prijímať mimoriadne nariadenia iba v „mimoriadnych situáciách“. Pri vymedzení ústavného súdu a niektorých renomovaných autorov v tejto oblasti ide o objektívne, vyčísliteľné situácie nezávislé od vôle vlády, ktoré sa výrazne odlišujú od obvyklých a ktoré jasne a okamžite ohrozujú verejný záujem, normálne fungovanie štátnych orgánov. a politický režim.
Vláda ako prvá hodnotí, či je táto podmienka splnená. Jeho hodnotenia však nie sú vždy potvrdené ústavným súdom.
Do roku 2005 existoval menšinový názor, a to aj medzi sudcami súdu, podľa ktorého ústavný súd nemohol cenzovať opodstatnené nálezy vlády vyjadrené v mimoriadnych nariadeniach (v tomto zmysle sa argumentovalo v samostatných stanoviskách k rozhodnutiam ústavného súdu č. 15/2000 a 255/2005). Ústavný súd však dôsledne skúmal, či situácia, ktorá viedla vládu k zákonodarstvu, bola skutočne mimoriadna alebo nie - a ak nie, vyhlásil mimoriadny predpis alebo zákon, ktorý ho schvaľuje, za protiústavný. . V tomto zmysle ústavný súd rozhodol napríklad nálezmi č. 15/2000, 255/2005, 421/2007, 104/2009, 1008/2009, 1555/2009 a 447/2013.
ii. Po druhé, situácie si musia vyžadovať osobitnú naliehavosť, ktorá neumožňuje odložiť reguláciu. Toto je odlišná podmienka od vyššie uvedeného - nie každá mimoriadna situácia si vyžaduje naliehavú reguláciu. Rozhodnutím č. 421 z 9. mája 2007 ústavný súd toto rozlíšenie objasnil s tým, že riadny legislatívny postup umožňuje aj operatívnu reguláciu. Samotná skutočnosť, že nariadenie je užitočné alebo vhodné, tiež neoprávňuje kroky vlády na nahradenie parlamentu, ak potreba výmeny nebola naliehavá.
iii. Po tretie, naliehavosť musí byť v mimoriadnom predpise odôvodnená. Táto požiadavka umožňuje parlamentu, ústavnému súdu a v konečnom dôsledku aj verejnosti kontrolu nad činnosťou výkonnej moci a slúži ako záruka dodržiavania ústavných limitov vládou.
iv. Po štvrté, mimoriadne ustanovenia nemožno prijímať v oblasti ústavného práva, nemôžu mať vplyv (tj. Majú negatívne dôsledky) na režim základných štátnych inštitúcií, práv, slobôd a povinností stanovených ústavou, volebných práv a nemôžu sa zameriavať na opatrenia nútený prevod verejného majetku.
3. Záujem diskusie. Riziká spojené s legislatívou bez delegovania
Mimoriadne mimoriadne situácie umožňujú vláde prijímať právne predpisy prostredníctvom mimoriadnych nariadení, a to aj v záležitostiach, v ktorých nemôže prijímať právne predpisy ani jeden parlament, s výnimkou prípadov, keď je nadpolovičná väčšina členov každej snemovne (tu sa odvolávame na oblasť organických zákonov, ktorá obsahuje akty milosť). Takáto právomoc uznaná ústavou si však vyžaduje, aby bola výkonná moc z jeho strany rovnako zodpovedná pri posudzovaní, či je jeho zásah do zákonodarnej činnosti nevyhnutný alebo včasný.
Nevýhoda narušenia rovnováhy medzi zákonodarným orgánom a výkonnou mocou sa môže javiť ako abstraktná a ťažko kvantifikovateľná. V praxi sa však logika deľby moci v štáte a systém „kontrol a rovnováh“ odráža v ústave prostredníctvom kontrolných a overovacích pák uznávaných rôznymi aktérmi zapojenými do legislatívneho procesu.
Ak je teda opatrenie regulované pri dodržaní obvyklého priebehu legislatívneho postupu, môžu zástupcovia príslušných inštitúcií prijatím v parlamente napraviť prípadné nedostatky ústavnosti príslušných normatívnych aktov ešte pred ich nadobudnutím účinnosti. Na žiadosť predsedu môže byť Parlament pred schválením zákona (stricto sensu) opätovne preskúmaný. Pred dosiahnutím akejkoľvek účinnosti môže byť návrh zákona predmetom kontroly ústavného súdu po oznámení príslušným aktérom - od rumunského prezidenta, ktoréhokoľvek z prezidentov oboch komôr, vlády, ICCJ, ľudového advokáta, čo je najmenej 50 poslancami alebo najmenej 25 senátormi. Takéto predbežné opatrenia umožňujú dôkladnú kontrolu ustanovení podozrivých z neústavnosti a v prípade potvrdenia neústavnosti vyžadujú od Parlamentu opätovné preskúmanie týchto ustanovení s cieľom zosúladiť ich s rozhodnutím ústavného súdu.
To isté neplatí o mimoriadnych nariadeniach, ktoré nemôžu byť predmetom predchádzajúceho ústavného preskúmania, ktoré môžu mať v závislosti od regulačného účelu mimoriadnych nariadení významné dôsledky. Napríklad v oblasti trestného práva, kde sa uplatňuje zásada priaznivejšieho trestného práva, je každé odmietnutie mimoriadneho opatrenia po jeho prijatí v zásade bez účinkov, pokiaľ čl. 5 ods. (2) Trestného zákona ustanovuje, že priaznivejšie trestné právo sa uplatňuje, aj keď boli normatívne akty alebo ustanovenia vyhlásené za protiústavné.
4. Záver
Nie je vždy ľahké vymedziť mimoriadne situácie z bežných, ani z urgentných na urgentné. Ako dôkaz, dokonca aj pre ústavný súd, je táto úloha ťažká a existuje veľa prípadov, keď sa členovia súdu vyjadrujú odlišne od väčšinového záveru, keď v rozhodnutiach súdu prijímajú samostatné stanoviská (napríklad uvádzame rozhodnutia 15/2000, 255/2005 alebo novšie 447/2013).
Práve na základe tejto skutočnosti má vláda ešte dôležitejšiu povinnosť, a to opatrnosť a umiernenosť pri svojich zásahoch do zákonodarnej činnosti - možno ešte viac v oblasti trestného práva. Výnimka by sa nemala stať pravidlom. Legislatívna prax v posledných rokoch nemôže ospravedlniť zásadný prenos funkcií medzi parlamentom a vládou. Miera voľnej úvahy preto nesmie byť použitá podľa uváženia výkonnej moci, ale s prihliadnutím na hranice pojmu „mimoriadne situácie, ktorých reguláciu nie je možné odložiť“, ako to vyžaduje expressis verbis ani ústavné ustanovenia.