Analýza Ruska F; deralizmus v Putinovom štvrtom volebnom období bpb
Napriek postupujúcej politickej centralizácii v Rusku je Kremeľ konfrontovaný s rastúcou politizáciou regiónov. Analýza skúma paradoxný vzťah medzi Moskvou a ruskými regiónmi.
V deň zjednotených volieb 9. septembra 2018 opustila žena volebný stánok volebnej miestnosti v Novosibirsku. (& copy picture-alliance/dpa, Sputnik)
Zhrnutie
Vzťahy medzi Moskvou a regiónmi sa nachádzajú v paradoxnej situácii: Kremeľ je napriek neustálej politickej a fiškálnej centralizácii konfrontovaný s novou politizáciou v regiónoch. To bolo v skutočnosti typické pre dobu, keď bolo Rusko na federálnej úrovni aj v regiónoch omnoho pluralitnejšie a menej autoritatívne. Regionálne voľby v posledný Jediný deň volieb jasne ukázali, že pretrvávajúce zanedbávanie mechanizmov spätnej väzby z regiónov sa stalo skutočným problémom Kremľa aj guvernérov.
Dlhodobá centralizácia napreduje
Podľa ústavy je Rusko federáciou, ale v Putinovej ére sa čoraz viac vyvíjalo smerom k unitárnemu štátu. Je pravda, že ruský „asymetrický federalizmus“ sa už v 90. rokoch vyznačoval nerovnováhou v rozdelení kompetencií v prospech Moskvy. Najväčšie kroky k autoritárskej centralizácii však prišli začiatkom roku 2000 počas prvého Putinovho funkčného obdobia. Zahŕňa to vytvorenie federálnych okresov vedených splnomocnenými zástupcami Kremľa v roku 2000, ktoré boli organizačne začlenené medzi regiónmi a federálnou vládou. Reformou Rady federácie v tom istom roku sa posilnila centrálna kontrola nad hornou komorou federálneho zhromaždenia. Ďalším dôležitým krokom bolo zrušenie priamych gubernatoriálnych volieb v roku 2004 a reštriktívny filter kandidátov do obcí po ich opätovnom zavedení v roku 2012.
V priebehu tejto nedávnej centralizácie sa Moskva pokúsila postupne zosúladiť regionálne ústavy a zákony s federálnymi zákonmi. Dvojstranné dohody, ktoré ruská vláda uzavrela v rokoch 1994 až 1998 so 42 federálnymi subjektmi, sa už neobnovovali. V roku 2017 bol stanovený medzný bod pre toto postupné vyrovnávanie, keď dokonca bohatá republika Tatarstan bola zbavená posledných privilégií. Okrem toho bol prijatý nový jazykový zákon, ktorý bol obzvlášť bolestne prijatý v etnických republikách ako Jakutsko a Tatarstan. V regiónoch sa obáva, že národné jazyky budú v budúcnosti na školských hodinách presunuté z ruštiny.
Súčasťou procesu centralizácie je aj zásadná zmena straníckeho systému: volebná reforma z roku 2002 prinútila regióny prejsť z volebných obvodov jednej strany na volebný systém, v ktorom musí byť najmenej polovica regionálnych poslancov zvolená prostredníctvom zoznamov strán v segmente pomerného zastúpenia. Sprísnenie zákona o politických stranách výrazne sťažilo registráciu strán, čo viedlo k drastickému zníženiu počtu strán zúčastňujúcich sa na voľbách. Obe strany uprednostňujú vznik „Jednotného Ruska“, aby sa stala dominantnou stranou aj v regiónoch. Keď už bola strana pevne v sedle, využila svoje privilegované postavenie na to, aby mohla pružne reagovať na nové okolnosti vo svoj prospech častými zmenami straníckeho a volebného práva. Keďže „Jednotné Rusko“ malo väčšinu aj v regionálnych parlamentoch a väčšina guvernérov sa k strane prinajmenšom formálne pripojila, Kremeľ získal kontrolu nad výkonno-legislatívnymi vzťahmi v regiónoch.
Regióny nakoniec stratili finančnú slobodu. Dôležité príjmy z ropy a zemného plynu sa postupne takmer celé presúvali do federálneho rozpočtu. Preťaženie regionálnych rozpočtov v období hospodárskej krízy 2015/2016 možno považovať za poslednú etapu centralizácie, ktorá spôsobila závislosť najmä chudobných regiónov od federálnych pôžičiek. Vlna korupčných konaní proti guvernérom iniciovaná (federálnou) FSB v posledných rokoch tiež ukázala, že regionálne politické elity sú vystavené veľkým rizikám.
Fiškálny federalizmus je do značnej miery fasádou
Rozpočty ruského štátu sú rozdelené na federálne, regionálne a obecné rozpočty a podobajú sa tak štruktúre ostatných federálnych štátov. Rozdelenie výdavkov do rôznych rozpočtov by sa dalo do veľkej miery odôvodniť zásadou subsidiarity, podľa ktorej by sa zodpovednosť mala vždy rozdeľovať čo najmiestnejšie a len tak federálne, ako je to potrebné. Školy a škôlky (asi 25% výdavkov), výstavba ciest a dotácie (21%), regionálne podiely sociálnych výdavkov (20%), zdravotná starostlivosť (10%) a starostlivosť o mesto (10%) sú hradené z regionálnych a obecných rozpočtov. . Nezávislosť regiónov je však natoľko obmedzená veľkým počtom nariadení a špecifikácií federálnych zákonov, že rozpočty slúžia viac ako regionálne nákladové strediská pre federálnu správu a sú menej nezávislými rozhodovacími centrami.
Ministerstvo financií sa už niekoľko rokov usiluje čo najviac formalizovať vzťahy s regiónmi. Orgán sa snaží, aby prevody do regiónov viac podliehali pravidlám, ktoré platia rovnako pre všetky regióny. Ministerstvo financií sa primárne zaoberá dotáciami, ktoré nie sú viazané na konkrétny účel a tvoria približne polovicu federálnych prevodov. Niektoré z týchto pridelených prostriedkov sa prideľujú ad hoc podľa netransparentných kritérií: Výrazne sa znížili takzvané „pridelené prostriedky pre saldo rozpočtu“, ktoré zohrávali dôležitú úlohu počas finančnej krízy v roku 2009. Veľmi málo regiónov stále prijíma tieto prevody vo veľkom rozsahu: iba Čečensko, Krym a Sevastopol sú zastúpené so svojimi vlastnými rozpočtovými pozíciami.
Naproti tomu „prostriedky na vyrovnávanie rozpočtových zásob“ zostali stabilné. Táto druhá časť sa počíta v niekoľkých krokoch pomocou vzorca, ktorý sa vo veľkej miere zakladá na regionálnych údajoch Štátneho štatistického úradu Rosstat. Pre každý región určuje ministerstvo financií imputovaný daňový potenciál (vrátane počtu a veľkosti spoločností), ktorý by región mohol dosiahnuť, a pravdepodobné vzniknuté imputované výdavkové povinnosti (vrátane počtu obyvateľov). Rozdiel medzi týmito dvoma hodnotami určuje prevod. Myšlienka tohto výpočtu spočíva v tom, že zvlášť šetrné regióny alebo regióny, ktoré sa osobitne zaviazali vyberať dane, by nemali byť penalizované nižšou finančnou kompenzáciou. Aktuálna štúdia vykonaná audítormi PricewaterhouseCoopers (PwC) napriek tomu dospieva k záveru, že príjemcovia veľkých prevodov sa menej obávajú o svoje vlastné príjmy a hospodárne rozpočtovanie. Transfery samozrejme tiež oslabujú stimuly prijímajúcich regiónov pre úspešnú hospodársku politiku: Ak rastie regionálny ekonomický výkon, rastie aj jeho imputovaný daňový potenciál a znižujú sa transfery z Moskvy.
Regióny sa čoraz viac rozpadajú na dva tábory. Podľa ministerstva financií v súčasnosti nedostáva kompenzačné prevody 12 federálnych subjektov. Tieto bohaté provincie, ktoré sa často označujú ako „darcovské regióny“, majú smerom k centru väčšiu voľnosť ako čistí príjemcovia. Bohatšie regióny tiež s väčšou pravdepodobnosťou využijú priestor, ktorý im ostal. V niektorých prípadoch sa tiež snažia prilákať do tejto oblasti ruské a medzinárodné spoločnosti. Ich bohatstvo samozrejme vzbudzuje aj túžby: daňové výnosy mesta Moskva sú teraz také vysoké, že sa administratíva musí obávať, že federálna vláda toto bohatstvo zredukuje. To je jeden z dôvodov, prečo Moskva horúčkovito míňa čoraz viac peňazí na nové ulice, parky a námestia. V roku 2017 malo mesto Moskva svoje vlastné príjmy i. H. v. 2,1 bilióna rubľov (v prepočte asi 30 miliónov eur), zatiaľ čo zvyšných 82 regiónov (okrem Krymu a Sevastopola) spolu predstavovalo 7,1 bilióna rubľov (v prepočte asi 100 miliónov eur). Niektoré chudobné regióny zároveň hromadia veľké hory dlhov a spoliehajú sa na prevody a výpomoci od centrálnej vlády.
K väčšej odlišnosti medzi bohatými a chudobnými regiónmi prispela aj reštriktívna fiškálna politika počas hospodárskej krízy v rokoch 2015/2016. Celkovo sú transfery do regiónov a tiež finančné možnosti regiónov v dlhodobom klesajúcom trende. Po finančnej kríze v roku 2009 sa transfery do regiónov krátkodobo zvýšili o 19,6% (po zohľadnení inflácie), aby sa zmiernili sociálne dopady recesie. Zároveň drasticky vzrástli dôchodky, ktoré v chudobnejších regiónoch predstavujú podstatne väčšiu časť individuálnych príjmov. Na rozdiel od toho sa transfery od roku 2013 do roku 2016 výrazne znížili o 22%. Regióny reagovali nižšími výdavkami na vzdelávanie (-18%), zdravotníctvo (-23%), sociálne systémy (-6%), infraštruktúru (-14%) a mestskú starostlivosť (-22%). Pokiaľ ide o výdavky na sociálnu podporu, majú regióny relatívne veľký manévrovací priestor, ktorý počas krízy využívali na úsporné opatrenia. Aj táto politika spôsobila v posledných rokoch rast v niektorých regiónoch nespokojnosť, ktorá sa v priebehu dôchodkovej reformy čoraz viac prejavuje.
Centralizácia vytvára nové riziká
Aj keď je cieľom centralizácie zlepšiť politickú kontrolu nad regiónmi, prináša to nové problémy. Federálnu vládu obzvlášť znepokojuje informačná asymetria medzi Moskvou a regionálnymi správami. Je pravda, že podrobná regulácia federálnych zákonov ponecháva regionálnym vládam malý priestor na formovanie ich vlastných politík. Úrad guvernéra však stále ponúka veľa príležitostí na zlé riadenie, politiku záujmov osobitných záujmov a korupčné praktiky. Regionálne vlády sa tiež snažia zlepšiť svoju pozíciu manipuláciou sociálno-ekonomických štatistík. Regionálne správy majú záujem znižovať sociálne a politické riziká vo svojich regiónoch, aby nestratili politickú podporu Kremľa.
S ďalekosiahlym obmedzením politickej súťaže sa postupne demontovala kontrola guvernérov politickými oponentmi a voličmi. Obyvateľstvo môže v regionálnych voľbách vyjadriť svoju nevôľu iba veľmi neurčito. O politických alternatívach pre regionálnu politiku neexistuje takmer žiadna verejná diskusia. Odhaľovanie zlého riadenia na miestnej úrovni je pre novinárov často ešte nebezpečnejšie ako kritika federálnej politiky. Citlivé informácie sa spravidla objavia, až keď už v regionálnej elite prepuknú otvorené konflikty. Verejnosť tak väčšinou chýba ako opravný prostriedok pre guvernérov.
V niektorých regiónoch sa „Všeruský ľudový front“ (ONF) snaží pôsobiť ako externý kontrolór byrokracie. Aj keď sa „kvázi“ mimovládna organizácia, ktorú založil Kremeľ v roku 2011, považuje za lojálnu voči Putinovi, pre regionálne správy môže byť podráždením, ak sa odhalia sťažnosti, ako je výstavba ciest alebo zdravotnícke zariadenia. Niektoré regióny sa snažia zaviesť mechanizmy preventívnej spätnej väzby na internete, aby sa o problémoch dozvedeli čo najskôr. Patria sem napríklad online hodiny občanov alebo petície alebo systematické sledovanie sociálnych médií. To má zabrániť hromadeniu nevôle a možnému vedeniu protestov.
Regionálne voľby: Turbulentné časy sú späť
V ruskom volebnom autoritárstve sú voľby predovšetkým prostriedkom na zhromažďovanie informácií o situácii v regiónoch. Dobré volebné výsledky pre prezidenta a „Jednotné Rusko“ signalizujú, že regionálni šéfovia sú lojálni a snažia sa získať hlasy pre Kremeľ a stranu v ich regiónoch. Ak sa potom voľby uskutočnia bez väčších škandálov a guvernér sa vzdá príliš masívneho využívania svojich „administratívnych zdrojov“ alebo dokonca tupých falzifikátov v deň volieb, bude to v Kremli chápané ako znak „kompetencie“ regionálneho vedenia a ako indikátor toho. že má svoj región „pod kontrolou“.
Zjednotený deň volieb 9. septembra 2018 je najdôležitejší od prezidentovania Dmitrija Medvedeva, ak nie od zrušenia gubernatoriálnych volieb v roku 2004, a to z niekoľkých dôvodov. „Krymský efekt“ konečne vyprchal zo schvaľovacích hodnotení prezidenta, guvernérov a „Jednotného Ruska“. . Najmä v regionálnych parlamentných voľbách sa ukázalo, že výsledky hlasovania a účasť voličov klesli späť na úroveň pred protestnou vlnou 2011/2012.
Krízové riadenie oddelenia vnútorných vecí prezidentskej správy sa líšilo podľa situácie v štyroch krajoch. Celkovo sa pozornosť sústredila na predchádzanie verejným nepokojom. Úradujúci Viktor Simin v Khakassii a Andrej Tarasenko v Primorye boli demonštratívne potrestaní - ani jeden z nich už nebude kandidovať. Je to o to pozoruhodnejšie, že Simin sa rád verejne chválil loveckými výpravami, ktoré organizoval pre prezidenta Putina a jeho sprievod. Putin osobne navštívil Tarasenka po prvom kole volieb. Prezident výslovne vyjadril presvedčenie, že v druhom kole volieb bude pre Tarasenka všetko dobré.
(& copy picture-alliance/dpa, Sputnik)
Fabian Burkhardt, Janis Kluge
Fabian Burkhardt
Fabian Burkhardt je vedeckým pracovníkom v Medzinárodnom centre pre štúdium inštitúcií a rozvoja na Národnej výskumnej univerzite v Moskve a pridruženým vedcom vo Výskumnom centre pre východnú Európu na univerzite v Brémach. Vo svojom postdoktorandskom projekte sa venuje implementácii májových dekrétov v ruských regiónoch. Doktorát politológie získal na univerzite v Brémach v auguste 2018 diplomovou prácou o inštitúcii ruského prezidenta.
Janis Kluge
Janis Kluge je vedecká pracovníčka vo výskumnej skupine pre východnú Európu a Euráziu Nadácie pre vedu a politiku. Tam sa venuje otázkam ruského ekonomického rozvoja a vnútornej politiky. Predtým bol štipendistom v Centre pre východoeurópske a medzinárodné štúdiá (ZOiS) a doktorát získal v júli 2017 na Ekonomickej fakulte univerzity vo Witten/Herdecke.