Modernizácia administratívy na západnom Balkáne v kontexte rozširovania EÚ na príklade

Claudia Vollmer Modernizácia administratívy na západnom Balkáne v kontexte rozširovania EÚ na príklade univerzitnej tlače v Albánsku, Macedónsku a Čiernej Hore

Súčasnú prácu prijala katedra ekonómie na univerzite v Kasseli ako dizertačnú prácu na získanie akademického titulu doktor ekonómie a sociálnych vied (Dr. rer. Pol.). Recenzent: Prof. Dr. Silke Laskowski prof. Dr. Jürgen Reese Deň ústnej skúšky: 3. decembra 2014 Dizertačná práca pod názvom: Modernizácia administratívy na západnom Balkáne v kontexte rozširovania EÚ Komparatívna štúdia na príklade Albánska, Macedónska a Čiernej Hory Bibliografické informácie z Nemeckej národnej knižnice Nemecká národná knižnica uvádza túto publikáciu v nemecká národná bibliografia; podrobné bibliografické údaje sú k dispozícii na internete na adrese http://dnb.dnb.de. Zugl.: Kassel, Univ., Diss. 2014 ISBN 978-3-86219-916-7 (tlač) ISBN 978-3-86219-917-4 (elektronická kniha) DOI: http://dx.medra.org /10.19211/kup9783862199174 URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0002-39174 2016, kassel university press GmbH, Kassel www.upress.uni-kassel.de Vytlačené v Nemecku

Obsah 5.3.5. Zodpovednosti za modernizáciu administratívy v študovaných krajinách. 214 5.3.6. Problémy s kapacitou. 216 5.4. Vyhliadky na administratívny rozvoj a pristúpenie k EÚ 219 6. Záverečné úvahy 223 6.1. Dôsledky pre nástroje financovania EÚ. 229 6.2. Možné stratégie. 230 Referencie 233 Príloha A: Dotazník Úradníci EÚ, odborníci na rozšírenie 253 Príloha B: Rozhovory s úradníkmi EÚ, odborníkmi na rozšírenie 255 Príloha C: Dotazník Odborníci na reformu verejnej správy 284 Príloha D: Rozhovory s odborníkmi na reformu verejnej správy 286 Príloha E: Prehľad Vykonané rozhovory 308 Príloha F: Štyri ústredné politicko-správne tradície 309 iii

Zoznam obrázkov 1.1. Prehľad európskych administratívnych tradícií. 12 2.1. Prehľad výskumu o europeizácii a podmienenosti. 33 3.1. Fázový model pristúpenia k EÚ. 40 3.2. Prieskum o rozšírení EÚ v členských štátoch EÚ. 44 3.3. Rozdelenie twinningových projektov (vrátane twinningových projektov) podľa sektorov 70 4.1. Vplyv strany v socialistickej Juhoslávii. 104 4.2. Vplyv Osmanskej ríše na Balkán v roku 1912. 113 4.3. Mapa Montenega. 126 4.4. Mapa Macedónska. 137 4.5. Mapa Albánska. 146 5.1. Komunikatívne charakteristiky situácií pri rozhovoroch. 175 5.2. Prehľad postupov hodnotenia rozhovorov v spoločenských vedách. 178 iv

Zoznam tabuliek 3.1. História zmlúv o Európskom spoločenstve. 38 3.2. Predchádzajúce rozšírenia EÚ. 42 3.3. Kapitoly acquis communautaire. 45 3.4. Stav zbližovania EÚ v skúmaných krajinách. 65 3.5. Podiel twinningových projektov (TW) na technickej pomoci (TP) spolu 2005 2008 podľa krajín. 69 3.6. Viacročný indikatívny finančný rámec na roky 2011 - 2013, nadnárodný. 73 3.7. IPA 2007-13 Prechodná pomoc a budovanie inštitúcií (v eurách). 74 3.8. Agentúra pre obnovu (EAR). Dary do konca júla 2007. 78 3.9. Vyhodnotenie projektov PHARE pre administratívnu modernizáciu v SVE. 80 3.10. CARDS Alokácie podľa sektorov v Albánsku, Macedónsku (2002-2006) a Čiernej Hore (2005-2006) v miliónoch eur. 83 4.1. Podiel obyvateľstva v Kráľovstve Srbov, Chorvátov a Slovincov 95 4.2. Vyšší štátni zamestnanci v Juhoslovanskom kráľovstve. 98 4.3. Prehľad historických vplyvov v skúmaných krajinách 123 4.4. Ekonomické údaje Čierna Hora 2007-2010. 127 4.5. Ekonomické údaje Macedónska za roky 2007 - 2010. 138 4.6. Ekonomické údaje Albánsko 2007-2010. 147 4.7. Správy EÚ o pokroku v oblasti administratívneho vývoja. 157 4,8. Schematické znázornenie administratívneho vývoja v skúmaných krajinách. 165 5.1. Typy rozhovorov v kvalitatívnom sociálnom výskume. 169 pred Kr

1. Vstup do EÚ ako možnosť hodnotenia. V hlavnej časti piatej kapitoly sú prezentované a analyzované výsledky odborných rozhovorov rovnako ako preberané témy. Celkový výsledok vyšetrovania je zhrnutý a interpretovaný v šiestej kapitole. 21. deň

2. Výskumné prístupy k politickým zmenám v Európe Obrázok 2.1.: Prehľad výskumu o europeizácii a podmienenosti Zdroj: na základe Huszáka 2005: 75. Táto schéma ukazuje zakotvenie výskumu europeizácie a podmienenosti do všeobecných teoretických konceptov integračného výskumu, výskumu o výskume inštitucionálnych zmien a transformácie. Moravcsik a Vachudova predpokladajú asymetrickú vzájomnú závislosť medzi kandidátskou krajinou a EÚ. S pozitívnou podmienenosťou odhadujú kandidátske krajiny politické náklady na prispôsobenie svojich národných politík nižšie ako možné vylúčenie z EÚ a s tým spojené nevýhody (porov. Moravcsik/Vachudova 2003: 44). 33

2. Výskumné prístupy k politickým zmenám v Európe Téma administratívnej modernizácie spadá, nie je kapitolou acquis, a preto odhaľuje porovnateľne menšiu podmienenosť. Štruktúrou správy a jej modernizáciou sa však zaoberajú politické kritériá, ako napr. vo výročných správach o pokroku. V tejto súvislosti možno výskum podmienenosti uplatniť aj na predmet modernizácie administratívy v kandidátskych krajinách a môže poskytnúť cenné informácie. V ďalšej časti štúdie budú preto v prehľade predstavené praktické aspekty rozširovania EÚ, každá s väzbou na predmet administratívneho rozvoja a administratívnej modernizácie. V ďalšom priebehu práce bude potrebné preskúmať, aký význam má administratívna modernizácia pre EÚ v rámci stratégie rozširovania a ako k administratívnej modernizácii v politike rozširovania dochádza. 36

3. Základy rozširovania EÚ Expanzia zodpovedná za koordináciu, pravidelné správy a úzku spoluprácu s líniovými generálnymi riaditeľstvami a pracovnými skupinami Európskej rady (porovnaj Summa 2008: 13). Delegácia EÚ v kandidátskych krajinách má tiež dôležitú úlohu pri koordinácii medzi Európskou komisiou v Bruseli a kandidátskymi krajinami. Pred vstupom do EÚ existuje proces rokovaní o rôznych politických oblastiach, aby sa zabezpečilo prijatie úplného acquis communautaire. Toto je podmienka prijatia. Pred prijatím musí byť príslušná zmluva ratifikovaná v členských štátoch v súlade s postupom stanoveným na tento účel. Nakoniec musí dať súhlas Európsky parlament (pozri Európska komisia 2007: 6f). V kandidátskych krajinách prácu v súvislosti s prístupovým procesom zvyčajne koordinuje minister na existujúcom ministerstve alebo ministerstvo osobitne vytvorené pre proces rozširovania (porovnaj Summa 2008: 14). Fázy procesu rozširovania sú zobrazené na nasledujúcom diagrame: 39

3. Základy rozširovania EÚ Obr. 3.1.: Fázový model pristúpenia k EÚ Zdroj: založené na Wessels 2008: 449. Na obrázku je znázornený celý proces prijímania v jednotlivých požadovaných krokoch. Existujú tri hlavné fázy: fáza iniciatívy, rokovania a ratifikácie. Plánované pristúpenie troch krajín skúmaných v tejto práci k EÚ sa v súčasnosti vyznačuje implementáciou a spracovaním predvstupovej stratégie a výročnými správami (uvedené v schéme správ o pokroku). 40

3. Základy rozširovania EÚ Obr. 3.2.: Prieskum rozšírenia EÚ v členských štátoch EÚ Zdroj: Eurobarometer 2009: 20. 1 V členských štátoch EÚ bola položená táto otázka: Ak bude EÚ v budúcnosti prijímať nových členov by rozhodol, ktoré dve témy (z uvedeného zoznamu) by sa mali brať do úvahy? 3.1.3. Politická podmienenosť v rámci prijímacieho konania Na to, aby sa krajina mohla stať členským štátom, musí akceptovať celé acquis communautaire (acquis communautaire), t. J. Prijať ho do vnútroštátneho práva. Celé právo Európskych spoločenstiev a Európskej únie je zoskupené pod pojmom „acquis communautaire“. Na takmer 100 000 vytlačených stranách (od roku 2008) je okolo 15 000 právnych aktov. Po ukončení poslednej vlny rozširovania bolo acquis communautaire, ktoré bolo od roku 1973 rozdelené do 31 tematických kapitol, reorganizované do 35 kapitol (porovnaj Summa 2008: 14). 1 Eurobarometer je prieskum verejnej mienky v krajinách EÚ, ktorý si v pravidelných intervaloch objednáva Európska komisia. Vždy sú kladené rovnaké štandardné otázky ako aj zmeny týkajúce sa rôznych tém. 44

3. Základy rozšírenia EÚ Twinning, ktorý sa považuje za optimálny nástroj, najmä na administratívny rozvoj, sa využíval pre krajiny, ktoré sú predmetom vyšetrovania, minimálne do roku 2008 pomerne opatrne. Obrázok 3.3.: Rozdelenie twinningových projektov (vrátane twinningových projektov) podľa sektorov Zdroj: EPEC 2011: 8. Graf ukazuje, že spravodlivosť a vnútorné veci predstavovali 25% všetkých twinningových a twinningových projektov. Ak sa to prenesie na projekty realizované v krajinách, ktoré sú predmetom vyšetrovania, na roky 2005 - 2008 (pozri tabuľku 3.5), sú na každú krajinu, ktorá je predmetom vyšetrovania, najviac 3 projekty, ktoré sú pridelené divízii pre spravodlivosť a vnútorné veci. Dá sa predpokladať, že nie všetky išlo o projekty modernizácie administratívy, pretože do tejto kategórie spadá aj modernizácia súdneho systému. V prípade skúmaných krajín možno povedať, že twinning, jeden z nástrojov, ktorý sa považuje za obzvlášť vhodný pre modernizáciu administratívy, sa využíval iba v obmedzenej miere, minimálne na obdobie rokov 2005 - 2008. 70

3. Základy rozširovania EÚ IPA IV: IPA V: Rozvoj ľudských zdrojov (iba pre pristupujúce krajiny) Rozvoj vidieka (iba pre pristupujúce krajiny) Komponenty I a II sú riadené samotnou Komisiou alebo jej delegáciami v prijímajúcich krajinách. Komponenty III až V sú k dispozícii iba pristupujúcim krajinám a sú spracované v súlade so zásadami podpory zo štrukturálnych fondov v prijímajúcich krajinách so zodpovedajúcimi administratívnymi štruktúrami. Založenie a modernizácia administratívy spadajú pod budovanie inštitúcií, t. J. IPA I, a môžu byť financované z programu IPA v troch skúmaných krajinách. Okrem financovania projektov v jednotlivých krajinách možno nadnárodné programy implementovať aj v rámci IPA. Nasledujúca tabuľka zobrazuje finančné plánovanie podľa sektorov pre tieto nadnárodné programy: 72

3. Základy rozširovania EÚ Tabuľka 3.9.: Hodnotenie projektov PHARE zameraných na modernizáciu administratívy v strednej a východnej Európe Podľa počtu Priemer efektívnosti Priemer priemeru dopadov Projekty Krajina Estónsko 3 2,3 2,3 2 1,7 2,1 Lotyšsko 9 3,6 3,2 2,9 2,3 3 Litva 10 2,7 2,1 1,8 1,5 2 Poľsko 15 3,8 3,5 2,3 2,1 3 Slovensko 3 3 2,7 2,7 2,3 2,7 Typy projektov Právne a organizačné reformy 30 3,3 2,9 2,3 1,9 2,6 Ďalšie vzdelávanie/školenie 5 3,6 3,4 3,2 3 3,3 Informačné technológie 5 3, 2 2,8 1,8 1,6 2,4 príjemcovia grantu ústredný výkonný pracovník 18 2,9 2,1 1,8 1,7 2,1 miestny výkonný úrad 13 3,7 3,7 2,8 2,2 3, 1 Miestny a ústredný výkonný riaditeľ 6 3,5 3,5 2,5 2,2 2,9 Parlament 3 3,7 3,7 2,7 2,7 3,2 Priemer (všetky projekty) 40 3,3 3 2, 3 2 2,6 1 (veľmi zlý), 2 (dosť zlý), 3 (primeraný), 4 (dobrý), 5 (veľmi dobrý) Zdroj: IPS 1999: 96 (vlastný preklad z angličtiny). Táto tabuľka ukazuje, že najväčší počet projektov, právnych a organizačných reforiem štátnej služby (30 projektov), nebol dostatočne udržateľný. 80

4. Počiatočná situácia na západnom Balkáne Obr. 4.2.: Vplyv Osmanskej ríše na Balkáne v roku 1912 Zdroj: http://de.wikipedia.org/w/index.php?title=atei:balkan_1912.svg (prístup: 22. augusta 2012) . 4.1.5.2. Štát bol založený v roku 1912 10 V zmluve v Bukurešti, ktorá ukončila druhú balkánsku vojnu, ustanovili vedúce mocnosti hranice Albánska. Založenie albánskeho národného štátu 28. novembra 1912 po takmer 500 rokoch pod osmanskou nadvládou bolo v záujme veľmocí. Vzhľadom na stratu moci Osmanskej ríše by sa mala vytvoriť protiváha proti slovanskej expanzii (porov. Biberaj 1999: 18). S urovnaním konfliktu medzi balkánskymi krajinami a ich príslušnými spojencami prostredníctvom medzinárodnej konferencie bolo po prvýkrát uznané nezávislé Albánsko. Rozdelenie 10 Porov. Vollmer 2007: 10. 113

4. Počiatočná situácia na západnom Balkáne, západnom Balkáne, sa skončila zamatovým rozvodom po troch rokoch existencie, počas ktorých spoločný štát nedokázal zaujať predstavivosť svojho obyvateľstva (Noutcheva 2007: 3). Geografické umiestnenie Čiernej Hory je zrejmé z nasledujúcej mapy s hlavným mestom Podgorica (predtým Titograd) a historickým hlavným mestom Cetinje. Obrázok 4.3.: Mapa Čierneho mora Zdroj: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/0/0f/ Montenegro_de.png (prístup: 10.10.2013). Čierna Hora pozostáva hlavne z hornatej krajiny, ale má tiež prístup k Stredozemnému moru. Pobrežný región je veľmi turistický. Priamymi susednými krajinami sú Albánsko, Kosovo, Srbsko a Bosna a Hercegovina. 126

4. Východisková pozícia na západnom Balkáne Obrázok 4.4.: Mapa Macedónska Zdroj: http://commons.wikimedia.org/wiki/ Súbor: Macedonia-CIA_WFB_Map.png (prístup: 10.10.2013). Mapa ukazuje geografické umiestnenie Macedónska ako krajiny bez prístupu k moru. Hlavným mestom je Skopje. Macedónsko má päť priamych susedov: Srbsko, Bulharsko, Grécko, Albánsko a Kosovo. Krajina má 25 713 km 2 a žije v nej niečo cez 2 milióny obyvateľov (porovnaj Ramet 2011: 785). 4.3.2.1. Základnou charakteristikou macedónskeho vládneho systému je parlamentná demokracia. Hlava štátu je prezident, ktorého si ľudia volia na päť rokov, ale má oveľa menej právomocí ako predseda vlády. Predseda vymenúva predsedu vlády za stranu alebo koalíciu, ktorá má v parlamente väčšinu. Parlament má 123 členov, ktorí sú volení pomerným zastúpením (porovnaj OBSE/ODIHR 2011: 2). Za implementáciu 137 je zodpovedné jedno z 18 ministerstiev

4. Východisková pozícia na západnom Balkáne Obrázok 4.5.: Mapa Albánska Zdroj: http://de.wikipedia.org/wiki/daten:albanianmapshqip.png (prístup: 10.10.2013). Z tejto mapy vidno, že Albánsko má dlhé pobrežie Stredozemného mora. Toto však ešte nie je úplne vyvinuté pre cestovný ruch. Albánsko má rozlohu 28 748 km 2 a zhruba 3,2 milióna obyvateľov. Hlavným mestom je Tirana. Priamymi susedmi Albánska sú Grécko, Macedónsko, Kosovo a Čierna Hora. 4.3.3.1. Základné črty systému vlády Od prvých slobodných volieb v roku 1991 je Albánsko parlamentnou republikou s ústrednou vládou a štruktúrami miestnej samosprávy. Zákonodarným orgánom je Zhromaždenie Albánskej republiky, ktorého 140 členov je volených každé štyri roky. Hlava štátu je prezident volený parlamentom na päťročné funkčné obdobie. Vládu zodpovednú za parlament vedie predseda vlády. Týmto sú menovaní ministri, ktorých musí potvrdiť prezident. Súčasná ústava bola prijatá 28. novembra 146

4. Počiatočná situácia na západnom Balkáne Pokiaľ ide o ďalší postup pre prípadné pristúpenie týchto štátov k EÚ, zostávajú otázky, ako môže EÚ zlepšiť svoju podporu administratívneho rozvoja. Zaujímavé sú jednak hodnotenie doterajšej práce EÚ na administratívnom vývoji v skúmaných krajinách, jednak návrhy na budúcu podporu verejnej správy. Tieto otázky majú byť objasnené v rozhovoroch s odborníkmi, ktorí zodpovedajúcim spôsobom pracujú. Otázky k rozhovorom boli vyvinuté na základe predchádzajúcich poznatkov o práci. 168

5. Expertný prieskum o administratívnom vývoji podľa typológie: Obr. 5.1: Komunikatívne charakteristiky situácií pri rozhovoroch Zdroj: Bogner/Menz 2002: 63. Z tohto tabuľkového prehľadu je zrejmé, že anketár preberá jednu alebo viac rolí v situácii rozhovoru alebo v úlohe respondenta v 175

5. Expertný prieskum o administratívnom vývoji Obrázok 5.2.: Prehľad postupov hodnotenia rozhovorov v spoločenských vedách Zdroj: Gläser/Laudel 2010: 44. Obrázok ilustruje štyri hlavné metódy používané v spoločenských vedách na hodnotenie rozhovorov. Bezplatné interpretácie sú vo vedeckej praxi rozšírené, ale existuje riziko, že výsledky nebudú reprodukovateľné. Pre tento prístup takisto neexistujú takmer nijaké procesné pravidlá. O tichom kódovaní sa hovorí kriticky (porov. Hopf 1982: 316). Pri metóde sekvenčnej analýzy sa analyzujú tematické a časové väzby medzi výrokmi obsiahnutými v textoch. Najdôležitejšie metódy sú naratívna analýza a objektívna hermeneutika. Schützeho naratívna analýza uvažuje o usporiadaní a spojení 178