Rokovanie o nákupoch dlhopisov ECB O čom je postup?
Stav: 14.01.2015 22:17 hod.
Spor o nákup štátnych dlhopisov ECB sa vedie pred ESD. O čom je postup? Federálny ústavný súd by bol viazaný rozhodnutím? tagesschau.de odpovedá na najdôležitejšie otázky.
Autori: Christoph Kehlbach a Frank Bräutigam
O čom je postup?
Ide o možný nákup štátnych dlhopisov Európskou centrálnou bankou (ECB). 6. septembra 2012 vystúpil prezident ECB Mario Draghi pred novinármi vo Frankfurte. Ohlásil program s názvom „Priame menové transakcie“ (OMT). Obsah: V prípade núdze ECB kúpi neobmedzené množstvo štátnych dlhopisov od krízových krajín na takzvanom „sekundárnom trhu“, teda na finančných trhoch. Aby to urobila, vytlačí potrebné množstvo peňazí. Týmto spôsobom sú špekulanti okrádaní o minimálnu úroveň na trhoch s dlhopismi. Výsledok: pokles úrokových sadzieb, za ktoré môžu krízové štáty získať nové peniaze. Na oplátku by štáty museli prejsť záchranným balíkom EMS (ktorý súvisí s podmienkami, napríklad pri riešení určitých reforiem). Nákup sa môže uskutočniť v neobmedzenom množstve, takže Draghi. Program OMT sa doteraz neuplatňuje.
V akom kontexte bolo oznámenie ECB urobené v roku 2012?
V lete 2012 vrcholila dlhová kríza v eurách. Spočiatku sa pozornosť sústredila na založenie stáleho európskeho záchranného fondu ESM. V júni 2012 boli podané žaloby na Spolkový ústavný súd proti nemeckej účasti na EMS. Sudcovia požiadali federálneho prezidenta, aby nepripravoval akt o pristúpení, kým o žiadostiach nebude rozhodnuté aspoň v naliehavom konaní. Nervozita bola veľká. Zlyhala by záchrana eura v Karlsruhe? Naliehavé rozhodnutie bolo vyhlásené na 12. septembra. O niekoľko dní skôr, Draghiho oznámenie o kontroverznom programe štátnych dlhopisov. Dojem by mohol rýchlo vzniknúť: Bez ohľadu na to, aké limity požadujete od ESM, vážení nemeckí sudcovia, budeme na trhoch zasahovať v neobmedzenom rozsahu.
Spolkový ústavný súd vo svojom prvom rozsudku z 12. septembra a neskôr vo veci samej nemeckú účasť na EMS v zásade schválil. Až na jednu výnimku: podľa názoru federálneho ústavného súdu by kontroverzný program OMT mohol porušovať európske zmluvy, pretože ECB by tým prekročila úlohy, ktoré sú jej zverené. Karlsruhe vylúčil túto právnu otázku a predložil ju Európskemu súdnemu dvoru (ESD) v Luxemburgu.
Prečo môžu jednotliví občania konať proti opatreniam ECB na súde?
Celkovo viac ako 11 000 nemeckých občanov predložilo túto záležitosť pred federálnym ústavným súdom. ESD však nepatrí do klasickej „inštancie“. Ak teda stratíte ako občania pred federálnym ústavným súdom, nemôžete sa jednoducho presťahovať do Luxemburgu sami. Ako jednotlivec je jediný spôsob, ako sa dostať k ESD, cez „obchádzku“ vnútroštátnych súdov. Podáva sa tam sťažnosť. Ak sú pre rozhodnutie relevantné ustanovenia európskeho práva, musia vnútroštátne súdy predložiť príslušné otázky Súdnemu dvoru. Luxembursko potom rozhodne, ako porozumieť právu EÚ, a vráti vec vnútroštátnemu súdu, ktorý rozhodne s konečnou platnosťou. Tento „postup postúpenia“ je klasickým spôsobom, ako sa dostať k ESD. Týmto spôsobom prišli do Luxemburgu ďalšie dôležité postupy, ako napríklad „právo na zabudnutie“ v spoločnosti Google alebo uchovávanie údajov.
Aké sú právne problémy, keď ECB nakupuje štátne dlhopisy?
Podľa základného zákona (článok 88 ods. 2) môže Nemecko delegovať úlohy centrálnej banky na Európsku centrálnu banku, ktorá je nezávislá a zaviazaná k prvoradému cieľu cenovej stability. ECB je nezávislá, takže vlády nemajú priamy vplyv na ich konanie. Samozrejme, že je viazaný úlohami, ktoré mu ukladajú európske zmluvy (článok 119 a nasl.). Z právneho hľadiska je otázkou, či ECB prekračuje svoje právomoci, t. J. Robí niečo, za čo podľa európskych zmlúv nie je zodpovedná. Úlohou ECB je: Menová politika s cieľom zabezpečiť stabilnú menu so stabilnými cenami. Čo však nie je povolené, je: Štátne financovanie ECB, t. J. Financovanie rozpočtov jednotlivých (nadmerne zadĺžených) krajín. Otázka teraz znie: pod čo spadá nákup štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu? Povolené alebo zakázané?
Aké sú argumenty ECB?
Zástupcovia ECB tvrdia, že reagujeme iba na narušenú rovnováhu na dlhopisových trhoch v podobe extrémne vysokých úrokových sadzieb pre krízové krajiny, ktoré ich musia minúť za nové peniaze. Robíte teda menovú politiku. Aj po rozhodnutí o predložení, ktoré Karlsruhe predložilo vo februári 2014, ECB zdôraznila, že sa pohybuje v rámci rozsahu mandátu. Okrem toho v mnohých iných štátoch prevláda názor, že ide o otázky politickej diskrečnej právomoci, ktoré sú mimo súdnej kontroly.
Aký je názor Federálneho ústavného súdu?
Federálny ústavný súd vo svojom rozhodnutí zo 7. februára 2014 tvrdil, že ECB by mala prekročiť svoj mandát v oblasti menovej politiky v rámci programu OMT. Jedným z indikátorov je, že ECB by nakupovala vládne dlhopisy iba od jednotlivých členských štátov. Menová politika zvyčajne ovplyvňuje všetky krajiny rovnako. Vidia tiež nasledujúce nebezpečenstvo: programy pomoci, ako napríklad európsky záchranný balík ESM, sú obmedzené z hľadiska výšky a parlamenty tu majú aj kontrolné funkcie. Ak nezávislá ECB kúpi štátne dlhopisy, dalo by sa obísť tieto kontrolné mechanizmy. Karlsruhe však necháva otvorené aj „zadné vrátka“. Ak by boli zavedené určité obmedzenia, rozhodnutie ECB nemusí byť závadné. Súd napríklad uvádza vylúčenie zrážky alebo nákup štátnych dlhopisov iba v obmedzenom množstve.
Prečo Karlsruhe prerušil konanie a predložil ho Európskemu súdnemu dvoru?
V zásade platí rozdelenie úloh: Spolkový ústavný súd preskúma nemecké právne akty v súlade so štandardom základného zákona - Európsky súdny dvor (Luxemburg) preskúma európske právne akty v súlade s normami európskych zmlúv. Karlsruhe si však vždy vyhradila možnú „konečnú kontrolu“, či inštitúcie EÚ v jednotlivých prípadoch jednoznačne prekračujú svoje právomoci. V právnickom žargóne to znamená, že môžu konať „ultra vires“. Toto je druh testu, ktorý je tu zahrnutý, pokiaľ ide o otázku, či ECB financovala štáty v rozpore s jej mandátom. Ak by zjavne prekročil svoj mandát, prestal by sa naň vzťahovať presun kompetencií prostredníctvom základného zákona na inštitúcie EÚ. Karlsruhe však tiež vždy hovoril: ak by niekto dospel k výsledku „ultra vires“, položil by právne otázky Súdnemu dvoru na preskúmanie, aby sa nimi mohol zaoberať súd zodpovedný za európske právo. To sa teraz stalo - po prvý raz v histórii Federálneho ústavného súdu. Na iných súdoch, napríklad na Federálnom súdnom dvore, sú takéto návrhy bežnou praxou už mnoho rokov. Rovnako aj na iných ústavných súdoch štátov EÚ.
Týmto spôsobom spoločnosť Karlsruhe kapituluje pred ESD?
Nie z môjho pohľadu. Je to jasný znak otvorenosti. Ľudia roky hovorili iba o „vzťahu spolupráce“, súdoch, teraz to po prvý raz myslia vážne. ESD rozhoduje o európskom práve, takže je to zákonom stanovené. Bolo dosť neobvyklé, že Karlsruhe to trvalo tak dlho, ostatné ústavné súdy štátov EÚ boli rýchlejšie. Návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý sa týka jeho otázok, možno považovať za výzvu pre kolegov v Luxemburgu, pretože názor, že ECB prekračuje svoje právomoci, je formulovaný pomerne jasne. Zároveň však sudcovia poukazujú aj na možnosti nápravy, a to podľa hesla: „Toto je náš právny názor, vidíme možnosti, ako ho napraviť, súhlasíte alebo nie?“ Je takmer možné nadobudnúť dojem, že by Karlsruhe rád napadol Luxembursko pred rozhodnutím „áno, ale“. Áno, je možné nakupovať štátne dlhopisy, ale nasledujúce limity sú povinné. Karlsruhe často prijímala také rozhodnutia „áno, ale“ aj v európskych otázkach.
Čo sa doteraz stalo v Luxemburgu?
Veľká komora Európskeho súdneho dvora s 15 sudcami, ktorej predsedal predseda Súdneho dvora Vasilios Skouris, diskutovala 14. októbra 2014 so všetkými účastníkmi konania o právnych otázkach. Zástupcovia ECB pripustili, že program OMT bol „nekonvenčným“ opatrením, ale stále sa na neho vzťahoval mandát ECB. Tvrdili, že banka mala pri výkone menovej politiky veľa voľnosti. Početní žalobcovia tiež mohli predstaviť svoj názor, vrátane zástupcov združenia „Mehr Demokratie“, člena CSU Bundestagu Peter Gauweiler a členov ľavicového parlamentného klubu. Zdôraznili, že program OMT prekročil hranicu medzi povolenou menovou politikou a štátnym financovaním zakázaným európskymi zmluvami.
Aký je zatiaľ predbežný výsledok v Luxemburgu?
Dňa 14. januára 2015 predniesol zodpovedný generálny advokát Španiel Pedro Cruz Villalon svoju záverečnú prednášku, nezávislý znalecký posudok, ktorý má súdu pomôcť pri vydaní rozsudku. Cruz Villalon prichádza k záveru, že ECB sa stále pohybuje v rozsahu svojho mandátu, programu OMT, t. J. Neporušuje európske zmluvy. Dôvod: Program OMT je vhodný a tiež nevyhnutný na zníženie úrokových sadzieb štátnych dlhopisov ohrozených krajín eurozóny. Správa však zároveň objasňuje, že ECB nemá úplne voľnú ruku. Vždy musíte byť opatrní, aby ste neprekročili hranice financovania vlády. Pritom má veľkú diskrečnú právomoc. Aj keď by súdy mohli vykonávať kontrolu, mali by to podľa názoru Cruza Villalona vykonávať iba „so značnou mierou nevôle, pretože im v tejto oblasti chýba špecializácia a skúsenosti, ktoré má ECB“.
Konkrétne generálny advokát ustanovuje niekoľko podmienok, ktoré musí ECB splniť, ak jedného dňa vykoná svoje oznámenie a skutočne kúpi štátne dlhopisy od krajiny v kríze.
Napríklad centrálna banka musí každý nákup štátnych dlhopisov zdôvodniť a vysvetliť zvláštne okolnosti, kvôli ktorým je nevyhnutný takýto „nekonvenčný“ krok. Banka by potom musela zostať mimo paralelných záchranných programov pre príslušný štát, až potom by sa program OMT stále kvalifikoval ako opatrenie menovej politiky. ECB by sa potom už nemohla zúčastňovať, ako je to v súčasnosti v prípade „trojky“ pre Grécko. Nakoniec musí ECB postupovať aj tak, aby sa pre vládny dlh vytvorila skutočná trhová cena. Dlhopisy by preto nemali byť dotknutým štátom „prenášané“ priamo do ECB za nereálne ceny.
Aké dôležité je stanovisko generálneho advokáta?
Záverečnou prednáškou generálneho advokáta je samostatný právny názor, návrh rozhodnutia, ktoré nie je pre ESD záväzné. Vo väčšine prípadov sa však rozsudok súdu stotožňuje s názorom generálneho advokáta. Nie sú k dispozícii presné čísla, pretože ESD tieto štatistiky nevedie. Profesorka z Heidelbergu Juliane Kokottová, ktorá tiež pracuje ako generálna advokátka na ESD, odhadovala v roku 2013, že ESD dospeje k rovnakému záveru ako generálna advokátka asi v osemdesiatich percentách prípadov. V minulosti však vždy existovali prominentné prípady, v ktorých Súdny dvor nakoniec rozhodol inak. V roku 2014 sa takéto prípady vyskytli niekoľkokrát, takže možno bude potrebné trochu upraviť pomerne vysokú mieru 80%. Je však nesporné, že záverečná prednáška je prvou rozhodujúcou narážkou, ktorá už rieši hlavné problémové body príslušného prípadu. Konečný rozsudok z Luxemburgu zvyčajne padne o niekoľko mesiacov neskôr a v tomto prípade poskytuje aj konečnú odpoveď na otázku položenú Spolkovým ústavným súdom.
Je pre BVerfG záväzná odpoveď z Luxemburska?
ESD v zásade prijíma záväzné rozhodnutie o tom, ako sa má vykladať európske právo, t. J. Či ECB porušuje európske právo alebo nie. Spolkový ústavný súd však v predchádzajúcich rozhodnutiach opakovane avizoval, že si vyhradí „posledné slovo“, pokiaľ ide o obsah, ak by ESD s jeho judikatúrou z pohľadu Karlsruhe raz významne prekročil svoje kompetencie. Z pohľadu Karlsruhe by to potom už nebolo kryté prevodom právomocí podľa základného zákona. Problém by mohol nastať, ak by ESD úplne zamával akciami ECB. Vzrušujúcou otázkou teda je, koľko Luxembursko reaguje na obavy z Karlsruhe a či Spolkový ústavný súd nakoniec prijme odpoveď Luxemburska alebo nie.
Má Karlsruhe právne prostriedky na to, aby priamo zakázala ECB niečo robiť?
Č. Za to by bol zodpovedný ESD. Karlsruhe by mala možnosť zistiť porušenie zákona a zaviazať nemeckých aktérov (Bundestag, spolková vláda, Bundesbank), aby čo najintenzívnejšie pracovali na zastavení takýchto programov na európskej úrovni, nezúčastňovali sa na nich, zavádzali hranice alebo menili európske právo. Aj zistenie porušenia právnych predpisov by bolo jasným signálom jednej z najväčších darcovských krajín EÚ. Súd však vždy zdôrazňoval, že svoju úlohu vidí v monitorovaní dodržiavania zákona, nie však v samotnom prijímaní zásadných európskych politických rozhodnutí. Ak Luxembursko vezme obavy z Karlsruhe vážne a stanoví určité obmedzenia nákupu štátnych dlhopisov ECB, mohla by Karlsruhe prijať túto odpoveď a vyhnúť sa veľkým konfliktom.
Aké sú rozdiely medzi programom OMT a súčasnou diskusiou o nákupoch dlhopisov?
Výbory ECB v súčasnosti rokujú o nákupe štátnych dlhopisov s cieľom pôsobiť proti deflácii v eurozóne. ECB je v zásade oprávnená nakupovať dlhopisy prostredníctvom svojich stanov a zmlúv o EÚ. Hlavným rozdielom medzi súčasnou diskusiou a príslušným programom OMT je smer, ktorým sa uskutočňujú:
V programe OMT ECB vždy tvrdila, že sa bude uvažovať o nákupoch dlhopisov, aby zostali funkčné. „Prvý prostriedok“ na zníženie úrokových sadzieb bol často neúčinný, pretože na štáty sa zamerali špekulanti. Ohlásením nákupu dlhopisov bolo cieľom iba dať opätovne zníženým úrokovým sadzbám váhu, ktorú tieto zníženia sadzieb prirodzene majú. Preto v konečnom dôsledku ide o tzv. Povolenú menovú politiku. Argument, ktorému mnohí odborníci ťažko porozumeli.
ECB by pravdepodobne mohla ľahšie odôvodniť nákupy dlhopisov s cieľom čeliť deflácii a klasifikovať ich ako menovú politiku. Pretože otázka „koľko majú peniaze hodnotu“ je podľa názoru odborníkov oveľa zreteľnejšie v oblasti - prípustnej - menovej politiky. Je možné jasne rozlišovať medzi zakázanou hospodárskou politikou.
Zodpovedný generálny advokát ESD však 15. januára 2015 požadoval ospravedlniteľný „právny akt“, pokiaľ ide o program OMT, pomocou ktorého sa uskutočňuje nákup dlhopisov. ECB by musela urobiť taký právny akt, ak by chcela kúpiť dlhopisy na iný účel, napríklad na vyrovnanie deflácie. V tejto súvislosti je nepravdepodobné, že bude dostatočné neformálne rozhodnutie na zasadnutí Rady guvernérov.