Sociálne zabezpečenie v Bangladéši Výzva pre miestne samosprávy
Čo si myslíte, keď počujete slovo „rozvojová krajina“? Možno kvôli nerovnomerne rozdelenému bohatstvu, neefektívnej byrokracii a vláde a armáde chudobných, ktorí zostali pozadu a bez sociálneho zabezpečenia? Alebo prípadne aj k novým začiatkom a nádeji, vysokému rastu, mladým spoločnostiam s vidinou lepšej budúcnosti. Bangladéš, ktorý bol donedávna jednou z najchudobnejších krajín na svete, je krajinou kontrastov - ale tiež krajinou vzrastajúcej prosperity, ktorá za pár desaťročí prešla ohromujúcim vývojom. Ako však môžu najchudobnejší z chudobných ťažiť z toho, že ekonomika, priemerná dĺžka života a úroveň vzdelania rástli míľovými krokmi - namiesto toho, aby sa stali obeťou rastúcej nerovnosti?
Najlepším spôsobom, ako si v Konstanzi položiť túto otázku, je Viola Asri, postdoktorka a špecialistka na rozvojovú ekonómiu. Spolu s medzinárodným výskumným tímom založila projekt na zlepšenie sociálneho zabezpečenia v starobe v Bangladéši a v posledných rokoch strávila množstvo výskumných pobytov v juhoázijskej krajine. Od roku 2019 je projekt financovaný Klastrom excelentnosti „Politika nerovnosti“ na Univerzite v Kostnici.
Projekt
Viola Asri roky pracovala na dôchodkových systémoch v južnej Ázii. V Bangladéši výskumný tím realizuje projekt na výskum distribúcie štátnych sociálnych dávok pre chudobných starších ľudí, ktorý je z veľkej časti financovaný Constance Cluster of Excellence „The Politics of Nerovnosti“. Do projektového tímu sú zapojení traja výskumníci z Konstanzu, spolu s Violou Asri, Sebastianom Fehrlerom a Ursom Fischbacherom. Súčasťou medzinárodného tímu sú aj Kumar Biswas zo Svetovej banky, ktorý príde na univerzitu v Kostnici v októbri 2020, Katharina Michaelowa z univerzity v Zürichu a Atonu Rabbani z univerzity v Dháke.
Vedci chcú v rámci svojho projektu zhromaždiť nielen vedecké, ale aj praktické poznatky s cieľom pomôcť zmierniť chudobu v starobe v rozvojových krajinách. Na začiatku je otázka: Prečo tí, ktorí majú nárok na poberanie takzvaného sociálneho dôchodku (akési základné zabezpečenie v starobe) od štátu Bangladéš? V predchádzajúcom výskumnom projekte projektový tím ukázal, že okrem korupcie zohrávajú úlohu aj obmedzené kapacity a zdroje miestnych úradníkov (Asri et al. 2020). To je miesto, kde prichádza súčasný projekt: Cieľom dvoch jednoduchých opatrení je pomôcť zástupcom miestnej samosprávy vybrať tých, ktorí sú poberateľmi dôchodku, ktorí urgentne potrebujú dôchodok a ktorí spĺňajú kritériá oprávnenosti. Ak sa to podarí, výsledky projektu môžu štátu Bangladéš poslúžiť ako model komplexných a porovnateľných opatrení.
Krajina na vzostupe
V posledných desaťročiach prešiel Bangladéš vývojom, ktorý možno označiť iba za ohromujúci. Z jednej z najchudobnejších a najmenej rozvinutých krajín sveta (klasifikovaných OSN medzi najmenej rozvinutými krajinami - LDC) sa Bangladéš stal rozvojovou krajinou. Jeho 160 miliónov ľudí sa teší rýchlemu nárastu vzdelania, strednej dĺžky života a priemerného príjmu, zatiaľ čo veľkosť rodín, detská úmrtnosť a chudoba rýchlo klesajú.
Priemerná dĺžka života v Bangladéši sa za posledných 50 rokov zvýšila zo 46 na 72 rokov a priemerný príjem na obyvateľa zo 120 na takmer 2 000 dolárov ročne (pre porovnanie: v Nemecku bol priemerný príjem na obyvateľa v roku 2019 48 500 dolárov). V rovnakom období klesla detská úmrtnosť z viac ako 200 na 1 000 pôrodov na menej ako 30 - zatiaľ čo populácia sa v rovnakom období takmer strojnásobila. Pred desiatimi rokmi vedel čítať a písať iba každý druhý dospelý v ôsmej najväčšej krajine na svete podľa počtu obyvateľov - dnes je to zhruba tri štvrtiny.
nerovnosť v rozvojovej krajine
Z ekonomickej prosperity krajiny málokedy rovnako profitujú všetky vrstvy obyvateľstva. Je preto jednou z najdôležitejších úloh štátov zabezpečiť sociálne zabezpečenie svojich občanov prerozdelením. To slúži nielen na zmiernenie nerovností a rozdelenia v spoločnosti, ale tiež pomáha znižovať extrémnu a chronickú chudobu v Bangladéši.
Sociálne rozdiely - medzi mestom a vidiekom, medzi priemyselnou a poľnohospodárskou spoločnosťou, medzi vysoko vzdelanými západne orientovanými elitami a tradične žijúcimi komunitami - sú často obzvlášť výrazné v rozvojových krajinách. Mnoho z nich preto čelí obrovským výzvam pri znižovaní sociálnej nerovnosti. Organizácia štátnej pomoci pre sociálne znevýhodnené osoby v rastúcej a rýchlo sa meniacej krajine je navyše pre národné, regionálne a miestne vládne inštitúcie obrovskou výzvou. Štátne štruktúry niekedy trpia nedostatkami v oblasti právneho štátu alebo korupciou, ale často aj jednoduchými nadmernými požiadavkami: Výkon úloh štátu je často veľmi náročný a miestne dostupné zdroje sú obmedzené.
Sociálny dôchodok
Od vyplácania dôchodkov cez prídavky na deti až po pomoc zdravotne postihnutým - v Nemecku tieto dávky považujeme za samozrejmé. Spravidla stačí podať žiadosť na príslušnom úrade a zabehnutá byrokracia urobí svoju prácu spoľahlivo.
Iné je to v rozvojových krajinách, ako je Bangladéš: Tu je už veľkou výzvou čo i len určiť, kto by mal nárok na poberanie sociálneho dôchodku. Aj tu existujú jasné zákony s výberovými kritériami pre tých, ktorí majú nárok na príjem, predpisy upravujúce zodpovednosť miestnych úradníkov a používanie formulárov žiadostí. Ak sa však sťahujete z ministerských kancelárií do dedín, na vidiek, rýchlo si uvedomíte, že prax vyzerá inak.
Často sú všetci, ktorí chcú dostávať sociálny dôchodok pre chudobných starších ľudí, predvolaní k určitému dátumu pred budovu miestneho úradu. Zodpovední predstavitelia miestnej samosprávy potom vykonajú výber na mieste, pričom často zohľadňujú najmä vek. V niektorých prípadoch sa výber ani neuskutočňuje na verejnosti, ale je odsúhlasený členmi výboru alebo vynútený jednotlivými členmi. V prvom prípade postup zjavne uprednostňuje starších ľudí; v druhej sú to osoby, ktoré majú osobné väzby na úradníkov miestnej samosprávy. Obe skupiny nie sú nevyhnutne najpotrebnejšie.
Viola Asri: „Je slepá žena s dospelými, pracujúcimi deťmi, ktoré ju živia, potrebnejšia ako bezdetná suseda, ktorá sa stará o chorého manžela, ale vlastní domov? Takéto rozhodnutia musia činiť verejní činitelia priebežne a hodnotenie individuálnej situácie sa môže veľmi líšiť. Závisí to samozrejme aj od toho, ako dobre vedia osoby s rozhodovacími právomocami o osobnej situácii dotknutej osoby, a samozrejme môžu existovať aj nelegitímne dôvody pre výber určitých ľudí. ““
Aktuálny projekt
Podľa pokynov predpísaných v Bangladéši by veľa ľudí malo v skutočnosti využívať sociálne dôchodky, ale nedostávajú štátnu podporu. Iné nespĺňajú kritériá alebo iba čiastočne, ale už dostávajú platby od štátu. Dôvody sú rôzne. „Začína to veľmi praktickými problémami,“ vysvetľuje Viola Asri. „Nie každý môže ísť sám na miesto stretnutia, kde prebieha výber príjemcov.“
Potom nasleduje samotný výberový proces, vďaka ktorému sú určité kritériá jasne stanovené zákonom. Úradníci miestnej samosprávy však musia zvážiť, ako ich uplatniť bez ďalších pokynov.
Cieľom projektu je prispieť k lepšiemu pochopeniu toho, ako je možné zlepšiť výber poberateľov dôchodku v Bangladéši. V prvej fáze preto projektový tím skúmal, do akej miery a z akých dôvodov plynuli sociálne dôchodky nesprávnym poberateľom. Na základe zistení z tejto projektovej fázy sa vedcom podarilo pripraviť takzvanú intervenciu pre výber poberateľov dôchodku vo vidieckych regiónoch Bangladéša. Takéto intervencie sú zmenami, ktoré sa zavádzajú do procesu skúmania ich účinkov - samozrejme v úzkej spolupráci s ministerstvom, úradníkmi miestnej samosprávy a úradníkmi.
Intervencia by konkrétne mala vylúčiť alebo aspoň zmierniť dve slabé stránky systému: Na jednej strane osoby s rozhodovacími právomocami často nevedia, ako vyberať poberateľov dôchodku. Na druhej strane im chýbajú informácie o ľuďoch v cieľovej skupine pre výber.
S cieľom vyriešiť prvé slabé miesto dostali miestni činitelia s rozhodovacími právomocami školiaci program od vyškolených trénerov s videami a interaktívnymi cvičeniami. Toto školenie poskytlo úradníkom miestnej samosprávy informácie o tom, ako je možné systematicky porovnávať a triediť rôzne profily potenciálnych dôchodcov podľa ich potreby štátnej podpory.
V prípade druhého slabého miesta, informačnej základne, došlo k zásahu nahradením nie veľmi ľahko zrozumiteľného formulára žiadosti takzvanou informačnou kartou oprávnenosti, „autorizačnou informačnou kartou“. Táto karta bola navrhnutá pomocou grafického dizajnéra tak, aby bola veľmi ľahko čitateľná a zrozumiteľná - a to aj pre tých, ktorí nevedia dobre čítať. Všetky kritériá sú znázornené graficky a informácie sú požadované zaškrtnutím, začiarknutím alebo zadaním čísla.
Táto dvojdielna intervencia sa uskutočnila na 40 náhodne vybraných miestach na severozápade Bangladéša; pre porovnanie sú použité údaje z 40 ďalších náhodne vybraných lokalít, kde nedošlo k žiadnemu zásahu.
Produkčné obrázky z výcvikového videa pre úradníkov miestnej samosprávy
Poradie textu/obrázka
Od nápadu k realizácii: dlhá cesta
Veľké poľné experimenty, ako je tento, musia ísť dlho dopredu: je potrebné požiadať o financovanie, získať povolenie, získať podporu a získať miestnych partnerov. Je to už päť rokov, čo Viola Asri dostala nápad na svoj projekt. Od začiatku doktorandskej práce na univerzite v Zürichu v roku 2015 chcela uskutočniť terénny experiment s cieľom zistiť, ako je možné zlepšiť rozdelenie sociálnych dôchodkov v južnej Ázii.
Vedkyňa napokon dokázala v ranom štádiu získať dôležité tipy od držiteľa Nobelovej ceny Abhijita Banerjeeho, čo jej pomohlo, najmä v počiatočnej fáze, nadviazať spoluprácu s organizáciami v Bangladéši. Prvé žiadosti projektového tímu - v tomto čase, okrem Asri, jej doktorandskej matky Kathariny Michaelowy a Atonu Rabbaniho z univerzity v Dháke - boli recenzentmi zamietnuté ako príliš ambiciózne. Po strašnom teroristickom útoku v Dháke, hlavnom meste Bangladéša, najneskôr v júli 2016, bol projekt predbežne pozastavený. Trvalo viac ako rok, kým sa to na jeseň 2017 oživilo z iniciatívy Sebastiana Fehrlera.
Sebastian Fehrler bol postdoktorandom Violy Asri v Zürichu a medzitým bol profesorom na univerzite v Kostnici. Navrhol jej, aby v projekte pokračovala spoločne, a pôvodne vypracovala pilotnú štúdiu s podporou Thurgauovho ekonomického inštitútu. Po tom, čo rozvinutý projektový tím úspešne vykonal túto pilotnú štúdiu v roku 2018, sa v Konstanci v roku 2019 začal Klaster excelentnosti „Politika nerovnosti“, ktorý poskytuje potrebné finančné prostriedky na realizáciu terénneho experimentu. Okrem klastra projekt podporuje aj Zürišská univerzita, Ekonomický inštitút v Thurgau, ZHAW Leading House pre bilaterálnu spoluprácu v oblasti výskumu medzi Švajčiarskom a južnou Áziou a Medzinárodné rastové centrum na London School of Economics. Viola Asri pripomína: „Nakoniec sme pravdepodobne napísali niekoľko stoviek stránok návrhov, kým sme nakoniec nemali prostriedky.“
Okrem intervenčnej oblasti na severozápade Bangladéša sa Asri nachádzala hlavne v hlavnom meste Dháka kvôli priamemu kontaktu s ministerstvom a miestnymi partnerskými organizáciami. Spolu s Kumarom Biswasom riadila zber údajov a pripravovala zásah. Nie však sám.
„Pri našom terénnom výskume sme vždy závislí od miestnych partnerov na mieste. Projekt môže dopadnúť dobre, iba ak budeme úspešne spolupracovať s miestnymi výskumnými asistentmi a anketármi. Ak by som sa sám počas zhromažďovania údajov ukázal na jednom mieste, mohlo by to skresliť naše výsledky. Jednoducho by to prilákalo príliš veľa pozornosti, že som tam bol ako západný hosť, a ovplyvňoval by odpovede účastníkov štúdie, a tým aj naše výsledky výskumu. Preto sa takýmto situáciám vyhýbame. Do terénu idem v ranej testovacej fáze, aby som získal svoje vlastné dojmy, ale nie vtedy, keď zhromažďujeme údaje. “