Rada Európy a Ruska - SWP
Dôveryhodnosť si vyžaduje dôsledné rozhodnutia
Regióny:
Predmety:
Parlamentné zhromaždenie Rady Európy v roku 2014 odobralo ruské hlasovacie práva. Odvtedy ruská delegácia odmietla účasť na zhromaždení. V júni uplynú dva roky, v ktorých krajina prestala platiť svoje finančné príspevky. Najneskôr od tohto okamihu sa musí prípadom zaoberať Výbor ministrov. Rusko stanovilo podmienky, ktoré by chcelo splniť, aby si mohlo znova splniť svoje členské povinnosti. V opačnom prípade krajina hrozí opustením organizácie. Rada Európy by sa nemala prispôsobovať doterajšiemu stavu Ruska, ale mala by sa dôsledne riadiť jeho zásadami a byť pripravená niesť politické a finančné náklady.
Rusko bolo prijaté do Rady Európy v roku 1996. Aj vtedy bola situácia iná ako ľahká. Pretože kroky ruského vedenia v prvej čečenskej vojne vyvolali obavy, pristúpenie sa oneskorilo. Aj keď Rusko v máji 1998 ratifikovalo Európsky dohovor o ľudských právach, porušovanie základných ľudských práv zostalo vážnym problémom. Po 23 rokoch členstva Rusko stále podlieha procesu úplného monitorovania, ktorý zahŕňa pravidelné návštevy a správy od osôb menovaných Parlamentným zhromaždením (PA). Počet sťažností podaných na Európsky súd pre ľudské práva (ECHR) v týchto rokoch neklesá. Žalobné dôvody tiež zostávajú rovnaké, pretože Kremeľ nerieši základné štrukturálne problémy ruského právneho systému.
Problém sa za posledné roky zhoršil. Situácia v oblasti ľudských práv na Kryme sa výrazne zhoršila, odkedy Rusko v marci 2014 anektovalo polostrov v rozpore s medzinárodným právom. Zákon prijatý v decembri 2015 umožňuje ruskému ústavnému súdu ignorovať rozsudky Európskeho súdu pre ľudské práva, ak zistí, že sú v rozpore s ruskou ústavou. Stalo sa tak už viackrát, najmä tiež v prípade takzvaného rozsudku vo veci Yukos, podľa ktorého by ruský štát musel bývalým akcionárom zaniknutej ropnej spoločnosti Yukos zaplatiť rovných 1,9 miliardy eur.
V reakcii na anexiu Krymu a ruskú intervenciu na Donbase pozastavila Palestínska republika Rady Európy v apríli 2014 hlasovacie práva ruskej delegácie. Aj keď mala delegácia právo naďalej sa zúčastňovať na diskusiách a vo väčšine výborov, delegácia sa medzičasom stiahla zo všetkých primárnych orgánov. Výsledkom je, že dialóg s ruskou stranou v rámci Palestínskej vlády sa stal nemožným.
V júni 2017 Rusko tiež prestalo platiť svoje príspevky do práce Rady Európy. Pretože to znamená, že chýba dobrých sedem percent rozpočtu inštitúcie, výsledkom sú značné škrty, ktoré majú dlhodobé účinky. Napríklad práci s mládežou Rady Európy hrozí koniec. Ak člen nezaplatí dva roky, predpokladá sa preskúmanie Výborom ministrov, v ktorom je zastúpených všetkých 47 členských štátov. Konkrétne je dôležité zvážiť, či a za akých podmienok je možné zachovať členstvo Ruska.
Ponuky na záchranu tváre
Kroky ruskej strany sú skôr hrozbou ako ponukou dialógu. Primárka napriek tomu hľadala spôsob, ako sa Rusko môže vrátiť na svoje miesto v Primárke a zároveň zachrániť svoju tvár. Najvýznamnejším bol reformný návrh, ktorý by zmiernil dôsledky budúceho odobratia hlasov a podstatne by sťažil odmietnutie každoročnej akreditácie primárnej delegácie. Po búrlivej diskusii v primárnej časti v októbri 2018 bol reformný dokument vrátený príslušnému výboru. Ten potom rozhodol, že odteraz sa hlasovanie nemá vzťahovať na voľby sudcov alebo generálneho tajomníka. Posledná zmienka je dôležitá, pretože nový generálny tajomník bude zvolený v júni 2019.
Ruské vedenie odmietlo rozhodnutia výboru ako neadekvátne. Žiada úplné obnovenie svojich hlasovacích práv, ako aj záruku, že tieto práva nebude možné v budúcnosti zrušiť. Inými slovami, Kremeľ trvá na zásadnej zmene procesných pravidiel PA. Doteraz tomu bránili obzvlášť angažované delegácie, ktoré sa odmietajú stretnúť s ruskou delegáciou: predovšetkým z Ukrajiny, ale aj z Litvy a Poľska.
Druhý pokus v apríli 2019 spočíval v návrhu usporiadať postup ukladania sankcií voči členskému štátu tak, aby sa na ňom muselo podieľať viac aktérov (PA, Výbor ministrov, generálny tajomník). Takto by bolo podstatne náročnejšie a zdĺhavejšie sankcionovať ruskú delegáciu PV za nový pokus o akreditáciu. Uznesenie, ktoré bolo nakoniec prijaté, stanovilo, že nový mechanizmus by mal ponúkať iba ďalšiu procesnú možnosť, nie náhradu za súčasný postup. Presné dôsledky rezolúcie sú stále nejasné a malo by sa o nich diskutovať na stretnutí ministrov zahraničných vecí 16. - 17. mája v Helsinkách. Predseda Výboru pre medzinárodné záležitosti Dumy Leonid Slutskij medzitým uviedol, že uvedené uznesenie by mohlo pripraviť cestu pre návrat ruskej delegácie do Palestíny. To by však prichádzalo do úvahy, iba ak by zmena procesných pravidiel PV zabezpečila, že národné delegácie už nebudú môcť byť v budúcnosti sankcionované.
Argumenty pre a proti ruskému vylúčeniu
Žiadny z pokusov o nájdenie východiska nebol doteraz úspešný. Výbor ministrov sa bude zaoberať otázkou ruského členstva v polovici mája. Môže naďalej hľadať spôsob, ako presvedčiť Rusko, aby sa vrátilo k svojim záväzkom; ale môže to tiež signalizovať jeho pripravenosť začať vylúčenie Ruska podľa článku 8 štatútu Rady Európy.
V zásade existujú dva protichodné názory na to, či by Rusko malo zostať v Rade Európy alebo nie, a aké to bude mať dôsledky: jeden, ktorý sa zameriava na dôsledky pre Rusko a druhý, ktorý zdôrazňuje dôsledky pre organizáciu.
Aktívne zložky ruskej občianskej spoločnosti dôrazne žiadajú, aby ich krajina zostala v Rade Európy. Obávajú sa, že situácia v oblasti ľudských práv by sa v prípade odchodu výrazne zhoršila, pretože Rusko by už nebolo viazané Európskym dohovorom o ľudských právach. Podľa ich názoru by Rada Európy bez Ruska stratila váhu a vplyv. Nakoniec sa obávajú opätovného zavedenia trestu smrti v Rusku.
Ale ich hlavným záujmom je strata vplyvu, ktorý má ECHR na Rusko. EDĽP ponúka ruským občanom dôležitú príležitosť obrátiť sa na nezávislý súd mimo krajiny, ktorý im spravidla poskytuje spravodlivosť. Ak by Rusko (muselo) opustiť Radu Európy, nielenže by sa zablokoval spôsob súdneho konania do Štrasburgu, bolo by pre ruských právnikov a sudcov oveľa ťažšie odvolávať sa na rozhodnutia ESĽP v judikatúre alebo na obranu. Strata by sa prejavila aj na právnej príprave.
Tieto obavy je potrebné brať vážne, ale vyplývajú z argumentácie, ktorá sa príliš jednostranne zameriava na situáciu v Rusku. V širšej perspektíve možno vidieť nebezpečenstvá, ktoré sú ešte ďalekosiahlejšie. Svojím správaním k Rade Európy a smerom k nej ukazuje, že Rusko aktívne pracuje na oslabení základných princípov organizácie. Ruská delegácia využívala Palestínsku samosprávu viac ako platformu na vydávanie vyhlásení, než ako príležitosť na konštruktívny dialóg. Ďalej sa to týkalo hlavne zmierňovania kritiky Ruska. Ruská delegácia sa spojila s ostatnými, aby sa vyhla kritike. Takéto správanie podkopáva schopnosť Palestínskej samosprávy stanovovať normy a normy v dôležitých demokratických otázkach a otázkach právneho štátu.
V posledných rokoch Rusko pokračovalo vo svojom odmietnutí plniť záväzky, ktoré prijalo. Ako je načrtnuté vyššie, nejde len o to, aby Rusko roky nezastavovalo porušovanie ľudských práv, ale čoraz viac aj o nerešpektovanie inštitucionálnych pravidiel alebo ich zmenu vo svoj vlastný prospech. Ak Rada Európy toto správanie toleruje, spochybňuje jeho dôveryhodnosť. Je to o to závažnejšie, že v súčasnosti sú demokratické a ústavné princípy čoraz viac ohrozované aj v iných európskych krajinách. Ako paneurópska inštitúcia, ktorá sa považuje za garant týchto zásad, by mala Rada Európy jasne a dôrazne obhajovať demokraciu a právny štát.
Ak by sa pre Rusko vytvorili výnimky alebo by sa krajine podarilo uspieť pri zmene pravidiel Rady Európy takým spôsobom, že porušenia jej povinností budú nepotrestané alebo sa stanú normálnymi, bude to mať dominový efekt. Týmto spôsobom sú podvádzané ostatné členské štáty, aby ignorovali aj svoje povinnosti. Nakoniec Rusko nie je zďaleka jediný problémový členský štát. Osobitne je potrebné spomenúť Azerbajdžan, ktorého delegácia je zapojená do korupčného škandálu, do ktorého boli zapojení aj ďalší členovia Palestínskej samosprávy, a Turecko, kde sa situácia v oblasti ľudských práv v posledných rokoch zjavne zhoršila. Turecko má tiež dobrovoľný štatút veľkého platiteľa (veľký platiteľ) ukončená a stala sa obyčajným prispievateľom. Aj keď je to v súlade s ich záväzkami, vytvára to ďalší tlak na rozpočet Rady Európy.
Ako je uvedené, najvážnejším dôsledkom tolerovania ruského správania pre Radu Európy by bola veľká strata dôveryhodnosti, ktorá by mala následky vo vnútri aj mimo organizácie. Tento vývoj by šiel ruka v ruke s hroziacim narušením demokratických princípov a vlády zákona, ktoré by skôr či neskôr mohlo spochybniť existenciu Rady Európy.
Ak je to potrebné, zaobíďte sa bez Ruska
Reakcia Ruska na predchádzajúce ponuky na splnenie záväzkov šetrných k tvári naznačuje, že jeho predstavitelia hrajú vysoké sumy. Viete, že mnoho príslušných aktérov sa chce vyhnúť ruskému odchodu, vrátane generálneho tajomníka Rady Európy Thorbjørna Jaglanda. Ako cena za zotrvanie v Rade Európy bude Rusko preto očakávať značné ústupky, najmä pokiaľ ide o jeho hlasovacie práva v Palestíne. Niet ani stopy po ochote Kremľa zmeniť v tom čase sankcionované správanie. Ruská strana by skôr chcela vytvoriť situáciu, v ktorej vyzerá prirodzené plnenie svojich povinností (najmä pravidelné platenie príspevkov) ako kompromis. Ruské vedenie sa spravidla zdráha opustiť medzinárodné formáty, ktoré vyjadrujú určitú prestíž a udeľujú štatút „člena klubu“. V tomto prípade však nemožno vylúčiť, že Rusko opustí Radu Európy z vlastnej iniciatívy, pretože členstvo je sprevádzané čoraz väčšou kritikou správania sa vedenia v Moskve. Ruská strana sa však zatiaľ nevzdala snáh dosiahnuť, aby Rada Európy splnila svoje podmienky.
Ak Rusko neopustí Radu Európy, bude prijaté zásadné rozhodnutie. Prichádzate bližšie k Rusku alebo idete smerom vylúčenia? Ukončenie členstva v ich krajine by bolo veľkou stratou pre dôležité časti ruskej spoločnosti. Pre nich sú kontakty so zahraničnými aktérmi, ktorí ich podporujú v boji za ľudské práva a demokraciu, mimoriadne dôležité. Najmä v prípade straty prístupu k EDĽP by to pre ruských občanov bolo nesmierne bolestivé.
Nebezpečenstvo je však ešte väčšie, ak by Rusko zostalo v podmienkach diktovaných Ruskom. Ak by sa niekto dal na ruskú stranu, mohlo by odteraz ešte efektívnejšie podkopávať štandardy a princípy organizácie. Neustále oslabovanie Rady Európy (nielen zo strany Ruska) by časom zničilo výhody spomenuté ruskou občianskou spoločnosťou, ktoré so sebou prináša pokračovanie ruského členstva. Posilnenie Rady Európy a jej zásad by preto malo byť viac v nemeckom a celoeurópskom záujme, aj keď to znamená vzdať sa ruského členstva.
Rada Európy by preto už nemala vypracovávať ďalšie ponuky, ale mala by skôr zvyšovať tlak na Rusko, aby svoje povinnosti člena organizácie bralo vážne a rešpektovalo jej pravidlá. Nemecko by malo spolu s ďalšími členskými štátmi EÚ - napríklad Francúzskom, ktoré bude v polovici mája predsedať Výboru ministrov šesť mesiacov - deklarovať svoju ochotu platiť vyššie príspevky, aby sa Rada Európy v prípade vystúpenia Ruska nemusela vzdať dôležitých programov. Dôveryhodnosť Rady Európy musí mať prednosť pred členstvom v jednom štáte. V tejto súvislosti by mal byť Výbor ministrov pripravený v prípade potreby iniciovať vylúčenie Ruska s cieľom chrániť a posilňovať organizáciu ako celok.
DR. Susan Stewart je výskumná pracovníčka vo výskumnej skupine pre východnú Európu a Euráziu.
Novinky odrážajú názor autora.
SWP-Aktuell sú predmetom interného procesu kontroly, kontroly faktov a úprav. Ďalšie informácie o zabezpečení kvality v SWP nájdete na webovej stránke SWP na adrese https: // www. swp-berlin.org/ueber-uns/ qualitaetssicherung/
Veda a politika nadácie
Nemecký inštitút pre medzinárodnú politiku a bezpečnosť